Verschwiegenheitspflicht (Gemeinde- und Kreisräte)

Stadträte haben nach GO Art. 20 Abs. 2 Satz 1 über die ihnen bei ihrer ehrenamtlichen Tätigkeit bekanntgewordenen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren<ref>vgl. für Kreisräte LKrO Art. 14 Abs. 2 </ref><ref>Zur Verschwiegenheitspflicht des Bürgermeisters und der Kommunalbeamten siehe BeamtStG § 37, bei Tarifangestellten des öffentlichen Dienstes siehe TVöD-AT § 3 Abs. 1</ref>.

Das gilt nach GO Art. 20 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 nicht

• für Mitteilungen im amtlichen Verkehr und
• über Tatsachen, die offenkundig sind oder
• ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürfen.

Sie dürfen die Kenntnis der nach Satz 1 geheimzuhaltenden Angelegenheiten nicht unbefugt verwerten.(GO Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GO)

Ehrenamtlich tätige Personen dürfen ohne Genehmigung über Angelegenheiten, über die sie Verschwiegenheit zu bewahren haben, weder vor Gericht noch außergerichtlich aussagen oder Erklärungen abgeben. Über die Genehmigung entscheidet der erste Bürgermeister; im Übrigen gelten BayVwVfG Art. 84 Abs. 3 und 4 (GO Art. 20 Abs. 3).

Wer den Verpflichtungen der GO Art. 20 Absätze 1, 2 oder 3 Satz 1 schuldhaft zuwiderhandelt, kann im Einzelfall mit Ordnungsgeld bis zu zweihundertfünfzig Euro, bei unbefugter Offenbarung personenbezogener Daten bis zu fünfhundert Euro, belegt werden; die Verantwortlichkeit nach anderen gesetzlichen Vorschriften bleibt unberührt. Die Haftung gegenüber der Gemeinde richtet sich nach den für den ersten Bürgermeister geltenden Vorschriften und tritt nur ein, wenn Vorsatz oder grobe Fahrlässigkeit zur Last liegt. Die Gemeinde stellt die Verantwortlichen von der Haftung frei, wenn sie von Dritten unmittelbar in Anspruch genommen werden und der Schaden weder vorsätzlich noch grob fahrlässig verursacht worden ist. (GO Art. 20 Abs. 4)

GO Art. 20 hat drittschützenden Charakter und ist Schutzgesetz im Sinne des § 823 Abs. 2 BGB<ref>siehe Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C.H.Beck München, 23. ErgL, Stand Mai 2010, ISBN 9783406594984 Art. 20 Rn. 1</ref>.

Die Verschwiegenheitspflicht gilt grundsätzlich auch gegenüber anderen Stadträten und Stadtbediensteten; es spielt dabei keine Rolle, dass diese selbst der Verschwiegenheit unterliegen<ref>siehe Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C.H.Beck München, 23. ErgL, Stand Mai 2010, ISBN 9783406594984, Art. 20 Rdnr. 3</ref>.

Mitteilungen im amtlichen Verkehr

Hierbei handelt es sich z.B. um an sich geheim zu haltende Tatsachen, die jedoch für eine Antragstellung der Fraktion erforderlich sind und deshalb von einem Fraktionsmitglied gegenüber weiteren Fraktionsmitgliedern mitgeteilt werden. An einer entsprechenden Fraktionssitzung dürfen nur Fraktionsmitglieder oder entsprechend nach dem Gesetz über die förmliche Verpflichtung nichtbeamteter Personen verpflichtete Hilfspersonen teilnehmen<ref>Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C.H.Beck München, 23. ErgL, Stand Mai 2010, ISBN 9783406594984 Art. 20 Rdnr. 4</ref>. Auch Korrespondenz mit den zuständigen Sachbearbeitern in der Stadtverwaltung oder der Rechtsaufsicht stellen Mitteilungen im amtlichen Verkehr dar<ref>Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C.H.Beck München, 23. ErgL, Stand Mai 2010, ISBN 9783406594984 Art. 20 Rdnr. 4</ref>.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (BayVGH) trifft in einem Beschluss vom 20.04.2015<ref>BayVGH, Beschluss vom 20.04.2015 - 4 CS 15.381 = BayVBl. 2015, 630 Abs. 29 mit Verweis auf BayVGH, Urteil vom 23. März 1988 - 4 B 86.02994 = BayVBl 1989, 81; Prandl/Zimmermann/Büchner a.a.O., Art. 20 Rn. 4</ref> folgende Formulierung, die dafür spricht, dass auch Mitteilungen an die zuständige Rechtsaufsicht und bei Verdacht von Straftaten ggf. an die zuständige Staatsanwaltschaft als Mitteilungen im dienstlichen Verkehr gewertet werden können:

"Ein Mandatsträger, der die Behandlung einer Angelegenheit für rechtswidrig oder sogar für strafbar hält, darf ... im Anwendungsbereich des Art. 20 Abs. 2 GO nicht einfach die „Flucht in die Öffentlichkeit“ antreten, sondern muss sich vorrangig an die zuständige Kommunalaufsichts- oder Strafverfolgungsbehörde wenden<ref>BayVGH, Beschluss vom 20.04.2015 - 4 CS 15.381 = BayVBl. 2015, 630 Abs. 29 mit Verweis auf BayVGH, Urteil vom 23. März 1988 - 4 B 86.02994 = BayVBl 1989, 81; Prandl/Zimmermann/Büchner a.a.O., Art. 20 Rn. 4</ref>.

Offenkundigkeit

Die Pflicht zur Verschwiegenheit von Ratsmitgliedern entfällt ausnahmsweise dann, wenn die Geheimhaltung der Angelegenheit nicht mehr möglich ist. Dies ist erst dann der Fall, wenn die fragliche Tatsache offenkundig ist.<ref>OVG NRW, Beschluss vom 7.4.2011 - 15 A 441/11; OVG NRW, Urteil vom 22.09.1965 - III A. 1360/63 - DÖV 1966, 504, 505</ref>

Offenkundig sind nach der Rechtsprechung des BGH nur solche Tatsachen, die

• allgemein bekannt oder
• jederzeit festellbar

sind, von denen also ein verständiger Mensch jederzeit durch Nutzung allgemein zugänglicher Informationsquellen ohne Aufwand Kenntnis erlangen kann<ref>vgl. BGH, Urteil vom 8.10.2002 - 1 StR 150/02 - BGHSt 48, 28 ff.; Dorn, in: Bader/Ronellenfitsch,VwVfG, 2010, § 84 Rn. 3.1.</ref>.

Presseberichte

Umstritten ist, ob und inwieweit Presseberichte die Verschwiegensheitspflicht beenden können. Nach OVG NRW, Urteil vom 22.9.1965 - III A. 1360/63 = DÖV 1966, 504 besteht die Pflicht zur Verschwiegenheit nicht mehr, wenn über den geheimzuhaltenden Ratsbeschluß eine am Ort erscheinende verlässliche Tageszeitung berichtet hat.<ref>a.A. Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C.H.Beck München, 23. ErgL, Stand Mai 2010, ISBN 9783406594984, Art. 20 Rdnr. 4</ref>

Einzelfälle

"Plaudern aus der nichtöffentlichen Stadtratssitzung"

Stadträte haben nach GO Art. 20 Abs. 2 Satz 1 über die ihnen bei ihrer ehrenamtlichen Tätigkeit bekanntgewordenen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren<ref>vgl. für Kreisräte LKrO Art. 14 Abs. 2 </ref><ref>Zur Verschwiegenheitspflicht des Bürgermeisters und der Kommunalbeamten siehe BeamtStG § 37, bei Tarifangestellten des öffentlichen Dienstes siehe TVöD-AT § 3 Abs. 1</ref>.

Das gilt nach GO Art. 20 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 nicht

• für Mitteilungen im amtlichen Verkehr und
• über Tatsachen, die offenkundig sind oder
• ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürfen.

Sie dürfen die Kenntnis der nach Satz 1 geheimzuhaltenden Angelegenheiten nicht unbefugt verwerten.(GO Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GO)

Ehrenamtlich tätige Personen dürfen ohne Genehmigung über Angelegenheiten, über die sie Verschwiegenheit zu bewahren haben, weder vor Gericht noch außergerichtlich aussagen oder Erklärungen abgeben. Über die Genehmigung entscheidet der erste Bürgermeister; im Übrigen gelten BayVwVfG Art. 84 Abs. 3 und 4 (GO Art. 20 Abs. 3).

Wer den Verpflichtungen der GO Art. 20 Absätze 1, 2 oder 3 Satz 1 schuldhaft zuwiderhandelt, kann im Einzelfall mit Ordnungsgeld bis zu zweihundertfünfzig Euro, bei unbefugter Offenbarung personenbezogener Daten bis zu fünfhundert Euro, belegt werden; die Verantwortlichkeit nach anderen gesetzlichen Vorschriften bleibt unberührt. Die Haftung gegenüber der Gemeinde richtet sich nach den für den ersten Bürgermeister geltenden Vorschriften und tritt nur ein, wenn Vorsatz oder grobe Fahrlässigkeit zur Last liegt. Die Gemeinde stellt die Verantwortlichen von der Haftung frei, wenn sie von Dritten unmittelbar in Anspruch genommen werden und der Schaden weder vorsätzlich noch grob fahrlässig verursacht worden ist. (GO Art. 20 Abs. 4)

GO Art. 20 hat drittschützenden Charakter und ist Schutzgesetz im Sinne des § 823 Abs. 2 BGB<ref>siehe Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C.H.Beck München, 23. ErgL, Stand Mai 2010, ISBN 9783406594984 Art. 20 Rn. 1</ref>.

Die Verschwiegenheitspflicht gilt grundsätzlich auch gegenüber anderen Stadträten und Stadtbediensteten; es spielt dabei keine Rolle, dass diese selbst der Verschwiegenheit unterliegen<ref>siehe Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C.H.Beck München, 23. ErgL, Stand Mai 2010, ISBN 9783406594984, Art. 20 Rdnr. 3</ref>.

Der Verschwiegenheitspflicht unterliegen auch alle Angelegenheiten, die der Rat in nichtöffentlicher Sitzung berät, auch ohne zuvor die Öffentlichkeit (ausdrücklich) ausgeschlossen zu haben<ref>OVG NRW, Beschluss vom 7.4.2011 - 15 A 441/11; OVG NRW, Urteil vom 22.09.1965 - III A. 1360/63 - DÖV 1966, 504, 505</ref>.

Dazu zählen

• die eigentliche Beratung,
• das Abstimmungsergebnis sowie
• wohl auch die eigene Abstimmung<ref>Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C.H.Beck München, 23. ErgL, Stand Mai 2010, ISBN 9783406594984 Art. 20 Rdnr. 4 mit Hinweis auf a.A. Säcker, Aktuelle Probleme der Verschwiegenheitspflicht der Aufsichtsratsmitglieder, NJW 1986, 803/807</ref>

Verschwiegenheitspflicht auch bei zu Unrecht erfolgtem Ausschluss der Öffentlichkeit?

Im Beschluss des Rates, in einer Angelegenheit die Öffentlichkeit auszuschließen, sieht die Rechtsprechung zugleich den Beschluss, die Angelegenheit geheim zu halten. Auch ein zu Unrecht erfolgter Ausschluss der Öffentlichkeit kann daher grundsätzlich die Verschwiegenheitspflicht nach sich ziehen.<ref>Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Dezember 2009 15 A 2126/09 -, NWVBl. 2010, 237; VG Oldenburg, Urteil vom 29.09.2005, 2 A 68/03; anders aber *OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.06.1995 - 7 A 12186/94 - "Flucht an die Öffentlichkeit"</ref>.

Abstimmungsverhalten

Der Verschwiegenheit unterliegt auch das Abstimmungsverhalten<ref>BayVGH, Beschluss vom 29.01.2004 - 4 ZB 03.174 = BayVBl. 2004, 402 f. = BayVBl. 2004, 402 f.</ref>. Möglicherweise kann eine Ausnahme zugunsten des eigenen Abstimmungsverhaltens zu machen sein, soweit keine Rückschlüsse auf das Abstimmungsverhalten anderer Ratsmitglieder möglich sind<ref>Keilich/Brummer, Reden ist Silber, Schweigen ist Gold – Geheimhaltungspflichten auch für die Arbeitnehmervertreter im Aufsichtsrat; a.A. Säcker, NJW 1986, 803, 807f</ref>

Verschwiegenheitspflicht und Recht auf Meinungsfreiheit, BVerwG, Beschluss vom 12.06.1989 - 7 B 123.88 = BayVBl. 1990, 157; NVwZ 1989, 975=

Das Bundesverwaltungsgericht hatte in seinem Beschluss vom 12.06.1989<ref>BVerwG, Beschluss vom 12.06.1989 - 7 B 123.88 = BayVBl. 1990, 157; NVwZ 1989, 975</ref> folgenden Fall zu entscheiden:

Der Kläger war ein bayerischer Gemeinderat. In nichtöffentlicher Sitzung war der geplante Abschluss eines - aus Sicht des Klägers - rechtswidrigen Stromlieferungsvertrags der beklagten Gemeinde mit einem Energieversorgungsunternehmen behandelt worden. Der Kläger hatte sich deshalb in der Presse zu dem Vorgang geäußert. Der Gemeinderat der Beklagten hatte dies als Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht gewertet und ein Ordnungsgeld verhängt. Der Kläger berief sich für seine Äußerung auf den Grundrechtsschutz der freien Meinungsäußerung (Art. 5 Abs. 1 GG).

Das Bundesverwaltungsgericht hatte bereits in einem früheren Urteil<ref>BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1971 - BVerwG 2 C 11.70</ref> der Amtsverschwiegenheit eines Beamten das Übergewicht gegenüber den in Art. 5 GG geschützten Gütern der freien Meinungsäußerung und der Wissenschaftsfreiheit eingeräumt.

Der Kläger vertrat vorliegend allerdings die Auffassung, die für einen Berufsbeamten geltende rechtliche Lage treffe auf einen ehrenamtlichen Gemeinderat nicht zu; denn der kommunale Wahlbeamte sei vor allem auch seinen Wählern gegenüber verpflichtet. Es gehe jedenfalls darum zu klären, ob der drohende Abschluss eines rechtswidrigen Vertrages geheimhaltungsbedürftig sei.

Das Bundesverwaltungsgericht hat wie folgt entschieden:

"Nach Art. 5 Abs. 2 GG findet das in Abs. 1 gewährleistete Recht, eine Meinung frei äußern und verbreiten zu dürfen, seine Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze. Darunter sind Gesetze zu verstehen, die sich nicht gegen eine bestimmte Meinung richten, sondern dem Schutz eines schlechthin ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung zu schützenden Rechtsguts dienen<ref>BVerfGE 71, 206 <214>[BVerfG 03.12.1985 - 1 BvL 15/84] m.w.N.</ref>. Die den Kläger belastende Verschwiegenheitsverpflichtung des Art. 20 Abs. 2 der Bayerischen Gemeindeordnung verbietet dem ehrenamtlich tätigen Gemeindebürger, bei seiner Tätigkeit bekanntgewordene Angelegenheiten zu offenbaren; ausgenommen sind nur Mitteilungen im amtlichen Verkehr sowie Tatsachen, die offenkundig oder ihrer Bedeutung nach nicht geheimhaltungsbedürftig sind. Diese gemeinderechtliche Verschwiegenheitsverpflichtung ist, wie auf der Hand liegt, nicht gegen irgendeine Meinung als solche gerichtet; sie beruht auf "Vorschriften der allgemeinen Gesetze" im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG, so daß eine Einschränkung der Meinungsfreiheit nicht ausgeschlossen ist.

Allerdings ist die das Grundrecht der Meinungsfreiheit tangierende Regelung, die die Gemeinderatsmitglieder zur Verschwiegenheit verpflichtet, ihrerseits im Lichte des eingeschränkten Grundrechts der Meinungsfreiheit anzuwenden; sie ist aus der Erkenntnis der Bedeutung der von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Meinungsfreiheit auszulegen, so daß sie in ihrer dieses Grundrecht beschränkenden Wirkung selbst wieder einzuschränken ist<ref>BVerfGE a.a.O.</ref>. Doch auch aus dieser Sicht ist die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshof ersichtlich nicht zu beanstanden, wonach sich die Verpflichtung des Klägers zur Verschwiegenheit auf den in nichtöffentlicher Sitzung getroffenen Ratsbeschluß erstreckt, in dem die grundsätzliche Bereitschaft der Gemeinde zum Abschluß eines Energielieferungsvertrags gegenüber dem mit der Gemeinde verhandelnden Energieversorgungsunternehmen zum Ausdruck gekommen war. Angesichts der vom Verwaltungsgerichtshof gewürdigten erheblichen finanziellen und wirtschaftlichen Bedeutung des Stromlieferungsvertrags für die beklagte Gemeinde lag die Geheimhaltung dieses Umstands in deren wohlverstandenem Interesse, schon weil sie zur Wahrung der eigenen Verhandlungsposition notwendig war. Überwiegende Belange des Klägers, die dazu drängten, die Vertragsabsichten der beklagten Gemeinde in der Presse offenzulegen, hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht nicht darin sehen müssen, daß das dem Gemeinderatsbeschluß zugrundeliegende Vertragsangebot eine kartellrechtswidrige Laufzeit von über zwanzig Jahren enthielt. Ein durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG geschütztes Interesse des Klägers, in die Öffentlichkeit zu gehen, wird vor dem Hintergrund der vom Verwaltungsgerichtshof festgestellten Sachverhaltsgestaltung auch durch diesen Umstand nicht begründet. Zum einen war die grundsätzliche Bereitschaft der beklagten Gemeinde zum Vertragsabschluß mit den Auflagen verbunden, in weiteren Verhandlungen durch die Verwaltung die Laufzeit möglichst zu reduzieren und den Vertragsentwurf durch den Bayerischen Gemeindetag überprüfen zu lassen, so daß es nach Lage der Dinge nicht ohne weiteres erforderlich gewesen wäre, die Verhandlungsinteressen der beklagten Gemeinde aufs Spiel zu setzen. Vor allem aber - und das ist ausschlaggebend - wäre der Kläger, falls ihm ein weiteres Zuwarten unvertretbar erschienen sein sollte, gehalten gewesen, die Rechtsaufsichtsbehörde mit dem Vorgang zu befassen; nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs war dem Kläger dieser mögliche Weg bewußt. Die vorherige Einschaltung der Rechtsaufsichtsbehörde wäre der die berechtigter. Interessen der Gemeinde schonendere und dem Kläger zugleich zumutbare Weg gewesen. Deshalb beruht die auf dem Vorwurf des Bruchs der Geheimhaltungspflicht gründende Verhängung eines Ordnungsgeldes auf keiner unverhältnismäßigen Beeinträchtigung der Meinungsfreiheit des Klägers."<ref>BVerwG, Beschluss vom 12.06.1989 - 7 B 123.88 = BayVBl. 1990, 157; NVwZ 1989, 975</ref>

"Flucht an die Öffentlichkeit" als ultima ratio?

Steht das Ratsplenum im Begriff, durch die abschließende Behandlung einer Angelegenheit (hier: Abschluss eines Konzessionsvertrages mit einem Stromversorger samt Nebenverträgen mit Eigengesellschaften) in nichtöffentlicher Sitzung den Öffentlichkeitsgrundsatz zu verletzen, so kommt nach OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.06.1995 - 7 A 12186/94 für das einzelne Ratsmitglied zur Wahrung seiner demokratischen Teilhabe als "ultima ratio" die Preisgabe von Informationen an die Öffentlichkeit in Betracht.<ref>amtlicher Leitsatz</ref> Die Flucht eines Ratsmitglieds an die Öffentlichkeit ist in solchen Fällen aber nur gerechtfertigt, wenn es zuvor

• dem an sich für die Einhaltung der genannten Grundsätze verantwortlichen Rat Gelegenheit gegeben hat, von seiner Auffassung Kenntnis zu nehmen;
• zudem setzt die Erforderlichkeit der Aufgabe der Verschwiegenheit in der Regel voraus, dass das Ratsmitglied sich zur Wahrung der Rechtsgrundsätze zunächst an die Aufsichtsbehörde wendet.<ref>amtlicher Leitsatz OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.06.1995 - 7 A 12186/94</ref>

Der Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (BayVGH) konkretisiert<ref>* BayVGH, Beschluss vom 20.04.2015 - 4 CS 15.381 = BayVBl. 2015, 630 - Beurteilungsspielraum des Gemeinderates bezüglich eines Ausschlusses der Öffentlichkeit; Regelungsumfang von GemO BY 1998 Art 20 Abs 2 S 3; Remonstrationspflicht des Mandatsträgers oder Recht zur Flucht in die Öffentlichkeit - Amtliche Leitsätze: "1. Dem Gemeinderat steht bei der Prüfung der Frage, ob die Öffentlichkeit auszuschließen ist (Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO), ein Beurteilungsspielraum zu. 2. Nach Art. 20 Abs. 2 Satz 3 GO kann nicht nur die Herausgabe körperlicher Gegenstände verlangt werden, sondern auch die Löschung elektronischer Dateien und das Unterlassen des Wiederherstellens solcher Dateien. 3. Hält ein Mandatsträger die Behandlung einer der Verschwiegenheitspflicht nach Art. 20 Abs. 2 GO unterliegenden Angelegenheit für rechtswidrig oder sogar für strafbar, muss er sich grundsätzlich zunächst an die zuständige Kommunalaufsichts- oder Strafverfolgungsbehörde wenden und darf nicht einfach „die Flucht in die Öffentlichkeit“ antreten. (Verschwiegenheitspflicht von Gemeinderatsmitgliedern; Ausschluss der Öffentlichkeit; Publizitätsverpflichtung; Geschäftsordnungsautonomie; „Flucht in die Öffentlichkeit“)</ref>:

"Soweit der Antragsteller vorträgt, aus dem Gutachten ergäben sich Hinweise auf ein früheres rechtswidriges oder sogar strafbares Verhalten bestimmter Amtsträger, rechtfertigt auch dies keine Selbstentbindung von der gesetzlich begründeten Verschwiegenheitspflicht. Die Vorschriften der Gemeindeordnung geben dem einzelnen Gemeinderatsmitglied kein Recht, eigenständig über die Rechtmäßigkeit von Entscheidungen der Gemeindeorgane zu befinden<ref>vgl. BayVGH, Urteil vom 23. März 1988 - 4 B 86.02994 = BayVBl 1989, 81 – NVwZ 1989, 182/183</ref>. Stünde Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GO einer Offenbarung von Verwaltungsinterna nur entgegen, wenn es sich – nach der persönlichen Einschätzung des Verpflichteten – um rechtmäßige Vorgänge handelte, liefe diese Vorschrift praktisch leer, weil ihre Reichweite dann von den subjektiven Bewertungen einzelner Kommunalpolitiker abhinge. Ein Mandatsträger, der die Behandlung einer Angelegenheit für rechtswidrig oder sogar für strafbar hält, darf daher im Anwendungsbereich des Art. 20 Abs. 2 GO nicht einfach die „Flucht in die Öffentlichkeit“ antreten, sondern muss sich vorrangig an die zuständige Kommunalaufsichts- oder Strafverfolgungsbehörde wenden<ref>BayVGH a.a.O.; Prandl/Zimmermann/Büchner a.a.O., Art. 20 Rn. 4</ref>.

Dr. Marcus Dinglreiter: "Demokratische Fehlentwicklung in Bayern"

Wenn kein Ausnahmegrund vorliegt, ist die Stadtratssitzung zwingend öffentlich. Den Stadträten und ihren Fraktionen ist allerdings in Bayern selbst bei einem rechtswidrigen Beschluss zum Ausschluss der Öffentlichkeit aufgrund ihrer Verschwiegenheitspflicht weitgehend die Möglichkeit genommen, ihre Auffassung öffentlich darzustellen. Die freie Mandatsausübung wird dadurch behindert, politische Meinungsbildung, Teilhabe der Bürger an politischen Prozessen kann somit in Bayern erheblich behindert, wenn nicht sogar vereitelt werden. Der Grundsatz der freien Mandatsausübung, dessen wesentliches Element die Befugnis ist, zu jeder (öffentlichen) Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft öffentliche Überzeugungsbildung innerhalb und außerhalb der Ratsgremien zu betreiben, wird dadurch aufgehoben. Dies kann und muss als demokratische Fehlentwicklung angesehen werden.

Rechtsfolgen bei Verstößen

Ordnungsgeld gegen Stadtratsmitglied

Bei Verstößen gegen die Verschwiegenheitspflicht kann der Stadtrat nach GO Art. 20 Abs. 4 Satz 1 gegen das Stadtratsmitglied, das seine Verschwiegenheitspflicht verletzt, ein Ordnungsgeld bis zu zweihundertfünfzig Euro, bei unbefugter Offenbarung personenbezogener Daten bis zu fünfhundert Euro, verhängen<ref>BVerwG, Beschluss vom 12.06.1989 - 7 B 123.88</ref>.

Förmliche Rüge

Statt einem Ordnungsgeld kann eine förmliche Rüge ausgesprochen werden.<ref>BayVGH, Beschluss vom 23.10.1998 - 4 ZB 98.2589</ref>

Zivilrechtliche Haftung

Zur zivilrechtlichen Haftung eines Gemeinderatsmitglieds, das schuldhaft gegen die Verschwiegenheitspflicht verstößt vgl. Stefan Papsthart, Glashaus mit Geheimnissen - Zur (Nicht-)Öffentlichkeit kommunaler Ratsarbeit, BayVBl. 2021, 253 ff., 259 (5.3.2.3.) mit Verweis auf BGB § 823 Abs. 2 i.V.m. GO Art. 20 Abs. 2.

Die Gemeinde stellt die Verantwortlichen gemäß GO Art. 20 Abs. 4 Satz 3 von der Haftung frei, wenn sie von Dritten unmittelbar in Anspruch genommen werden und der Schaden weder vorsätzlich noch grob fahrlässig verursacht worden ist.

Haftung des Stadtrats gegenüber der Gemeinde

Nach GO Art. 20 Abs. 4 Satz 2 richtet sich die Haftung des Stadtrats gegenüber der Gemeinde nach den für den ersten Bürgermeister geltenden Vorschriften und tritt nur ein, wenn Vorsatz oder grobe Fahrlässigkeit zur Last liegt. In diesem Fall kommt als zivilrechtliche Anspruchsgrundlage BGB § 823 Abs. 2 in Betracht<ref>Knemeyer, Bayerisches Kommunalrecht, 1. Aufl. 2011, Alpmann Schmidt, Rdnr. 424</ref>.

Kein Mitglied des Gemeinderats darf zu irgendeiner Zeit wegen seiner Abstimmung gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des Gemeinderats zur Verantwortung gezogen werden Die Haftung gegenüber der Gemeinde ist nicht ausgeschlossen, wenn das Abstimmungsverhalten eine vorsätzliche Pflichtverletzung darstellt. Die Verantwortlichkeit nach bundesrechtlichen Vorschriften bleibt unberührt. (GO Art. 51 Abs. 2)

Strafrechtliche Folgen

Die Strafbarkeit nach StGB § 203 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1,2 und 5 bzw. StGB § 353b setzt Amtsträgereigenschaft (StGB § 11 Nr. 2) voraus.

Nach StGB § 11 Abs. 1 Nr. 2 ist Amtsträger, wer nach deutschem Recht

a) Beamter oder Richter ist,

b) in einem sonstigen öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis steht oder

c) sonst dazu bestellt ist, bei einer Behörde oder bei einer sonstigen Stelle oder in deren Auftrag Aufgaben der öffentlichen Verwaltung unbeschadet der zur Aufgabenerfüllung gewählten Organisationsform wahrzunehmen.

"Kommunale Mandatsträger sind keine Amtsträger, es sei denn, sie werden mit konkreten Verwaltungsaufgaben betraut, die über ihre Mandatstätigkeit in der kommunalen Volksvertretung und den zugehörigen Ausschüssen hinausgehen."<ref>BGH, Urteil vom 09.05.2006 - 5 StR 453/05 Amtlicher Leitsatz 1</ref><ref>anders noch Brüning, Haftung der Gemeinderäte, Hauptverwaltungsbeamten und Beigeordneten, Erich Schmidt Verlag, Berlin, 1. Aufl. 2006, ISBN 978503090563 Rdnr. 184 a.E. mit Hinweis auf LG Krefeld, NJW 1994, 2036 f.</ref>

Gerichtliche Klärung

Feststellungsklage

Inwieweit eine gerichtliche Vorabklärung des Umfangs der Verschwiegensheitspflicht der Gemeinderatsmitglieder möglich ist, ist in der Rechtsprechung nicht "abschließend geklärt"<ref>Michael Pahlke, Die Verschwiegenheitspflicht der Gemeinderatsmitglieder im Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit, BayVBl. 2015, 289, 298 mit Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 25.11.1982 - 2 C 19.80 = NJW 1983, 2343 (zu § 61 Abs. 1 BBG) und VG München, Urteil vom 19.02.2014 - M 7 K 13.2991 (gegen Klagebefugnis)</ref>.

Normen

Bundesrecht

Abgabenordnung (AO)

• AO § 30 Steuergeheimnis

Aktienrecht

• § 93 AktG
• § 116 AktG
• § 394 f. AktG

Strafgesetzbuch (StGB)

• StGB § 133 Abs. 3 – Verwahrungsbruch
• StGB § 201 Abs. 3 – Verletzung der Vertraulichkeit des Wortes,
• StGB § 202a – Ausspähen von Daten
• StGB § 202b – Abfangen von Daten
• StGB § 202c – Vorbereiten des Ausspähens und Abfangens von Daten
• StGB § 203 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 4 und Abs. 5 – Verletzung von Privatgeheimnissen,
• StGB § 204 – Verwertung fremder Geheimnisse
• StGB § 303a – Datenveränderung
• StGB § 303b – Computersabotage
• StGB § 331 – Vorteilsannahme
• StGB § 332 – Bestechlichkeit
• StGB § 353b Abs. 1 Nr. 2 Strafgesetzbuch – Verletzung des Dienstgeheimnisses und einer besonderen Geheimhaltungspflicht
• StGB § 355 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 1 Strafgesetzbuch Verletzung des Steuergeheimnisses

Verpflichtungsgesetz

• Gesetz über die förmliche Verpflichtung nichtbeamteter Personen

Landesrecht Bayern

Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung - GO)

• GO Art. 20 Abs. 2 Satz 1 Sorgfalts- und Verschwiegenheitspflicht
• GO Art. 52 Öffentlichkeit
• GO Art. 56a Geheimhaltung

Landkreisordnung für den Freistaat Bayern (Landkreisordnung - LKrO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. August 1998

• LKrO Art. 14 Abs. 2 (Sorgfalts- und Verschwiegenheitspflicht)

Kommunalabgabengesetz (KAG)

• KAG Art. 13 Anwendung von Vorschriften der Abgabenordnung (AO 1977)

Verwaltungsverfahrensgesetz

• BayVwVfG Art. 30 Geheimhaltung
• BayVwVfG Art. 83 Abs. 1
• BayVwVfG Art. 84 Verschwiegenheitspflicht

Landesdatenschutz

• § 8 Landesdatenschutzgesetz

Formulare

• Niederschrift über die Verpflichtung zur gewissenhaften Erfüllung von Obliegenheiten nach dem Verpflichtungsgesetz

Rechtsprechung

Bundesverfassungsgericht (BVerfG)

• BVerfG, Beschluss vom 07.01.2008 - 2 BvR 1093/07 - "§ 14 Abs. 1 Satz 1 SG verpflichtet jeden Soldaten, über die ihm bei seiner dienstlichen Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren. Dabei soll diese Norm sowohl dem Schutz der betroffenen Soldaten als auch dem Schutz dienstlicher Interessen dienen<ref>vgl. Walz, in: Walz/Eichen/Sohm, Soldatengesetz, Kommentar, 2006, § 14 Rn. 11</ref>. Diese Schutzgüter sind bei der Auslegung und Anwendung dieser Norm ebenso zu berücksichtigen wie die Grundrechte des Beschwerdeführers."<ref>Absatz 7</ref>
• BVerfG, Beschluss vom 08.03.1995 - 2 BvR 1295/91 - Kein Widerspruch gegen nichtöffentliche bzw. vertrauliche Protokolle
• BVerfG, Beschluss vom 27.04.1989 - 1 BvR 159/87 - Nichtannahmebeschluss: Einschränkung der Meinungsfreiheit durch kommunalrechtliche Verschwiegenheitspflicht
• BVerfG, Beschluss vom 28.04.1970 - 1 BvR 690/65 = BVerfGE 28, 191

Bundesverwaltungsgericht (BVerwG)

• BVerwG, Beschluss vom 12.06.1989 - 7 B 123.88 = BayVBl. 1990, 157; NVwZ 1989, 975<ref>siehe auch Berufungsurteil: BayVGH, Urteil vom 23. März 1988 - 4 B 86.02994 = BayVBl 1989, 81 = NVwZ 1989, 182 (183) = BayVBl. 1989, 81</ref> = NVwZ 1989, 975 - Verschwiegenheitspflicht eines Gemeinderatsmitglieds
• BVerwG, Urteil vom 25.11.1982 - 2 C 19.80 = NJW 1983, 2343 (zu § 61 Abs. 1 BBG)
• BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1971 - BVerwG 2 C 11.70

Bayern

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (BayVGH)

• BayVGH, Beschluss vom 20.04.2015 - 4 CS 15.381 = BayVBl. 2015, 630 - Beurteilungsspielraum des Gemeinderates bezüglich eines Ausschlusses der Öffentlichkeit; Regelungsumfang von GemO BY 1998 Art 20 Abs 2 S 3; Remonstrationspflicht des Mandatsträgers oder Recht zur Flucht in die Öffentlichkeit: "1. Dem Gemeinderat steht bei der Prüfung der Frage, ob die Öffentlichkeit auszuschließen ist (Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO), ein Beurteilungsspielraum zu. 2. Nach Art. 20 Abs. 2 Satz 3 GO kann nicht nur die Herausgabe körperlicher Gegenstände verlangt werden, sondern auch die Löschung elektronischer Dateien und das Unterlassen des Wiederherstellens solcher Dateien. 3. Hält ein Mandatsträger die Behandlung einer der Verschwiegenheitspflicht nach Art. 20 Abs. 2 GO unterliegenden Angelegenheit für rechtswidrig oder sogar für strafbar, muss er sich grundsätzlich zunächst an die zuständige Kommunalaufsichts- oder Strafverfolgungsbehörde wenden und darf nicht einfach „die Flucht in die Öffentlichkeit“ antreten. (Verschwiegenheitspflicht von Gemeinderatsmitgliedern; Ausschluss der Öffentlichkeit; Publizitätsverpflichtung; Geschäftsordnungsautonomie; „Flucht in die Öffentlichkeit“)
• BayVGH, Beschluss vom 11.03.2013 - 4 C 13.400 = BayVBl 2013, 674
• BayVGH, Beschluss vom 29.01.2004 - 4 ZB 03.174 = BayVBl. 2004, 402 f. = BayVBl. 2004, 402 f.
• BayVGH, Beschluss vom 29.01.2001 - 4 ZB 03.174 = BayVBl. 2004, 402
• BayVGH, Beschluss vom 14.03.2000 - 4 ZB 97.1313; 4 C 97.1396 = BayVBl. 2000, 695<ref>Zusammenfassung siehe Michael Pahlke, Die Verschwiegenheitspflicht der Gemeinderatsmitglieder im Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit, BayVBl. 2015, 289, 295</ref>
• BayVGH, Beschluss vom 23.10.1998 - 4 ZB 98.2589 - Rüge bei Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht
• BayVGH, Urteil vom 23. März 1988 - 4 B 86.02994 = BayVBl 1989, 81<ref>Zusammenfassung siehe Michael Pahlke, Die Verschwiegenheitspflicht der Gemeinderatsmitglieder im Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit, BayVBl. 2015, 289, 294</ref> - NVwZ 1989, 182 (183) = BayVBl. 1989, 81 - Zum Umfang der Verschwiegenheitspflicht eines Gemeinderatsmitglieds: "Eine Befugnis zur Offenbarung des geheimhaltungsbedürftigen Umstands ergibt sich auch nicht daraus, dass die Geheimhaltungsbedürftigkeit weggefallen ist. Zum einen ist es nicht Aufgabe des einzelnen Gemeinderatsmitglieds, darüber zu entscheiden, ob die Geheimhaltungsbedürftigkeit noch fortbesteht. Hierüber zu befinden, ist vielmehr gemäß GO Art. 52 Abs. 3 GO Sache des Gemeinderats."<ref>BayVBl. 1989, 81, 82</ref>
• BayVGH, BayVBl. 1983, 729
• BayVGH, Urteil vom 29.10.1975 - 52 V 72<ref>Zusammenfassung siehe Michael Pahlke, Die Verschwiegenheitspflicht der Gemeinderatsmitglieder im Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit, BayVBl. 2015, 289, 294</ref> = BayVBl. 1976, 498

Verwaltungsgerichte (VG)

• VG Bayreuth, Beschluss vom 26.01.2015 - B 5 S 14.549 - Anordnung gegenüber einem Gemeinderatsmitglied zur Herausgabe von amtlichen Unterlagen; Anordnung zur Löschung von amtlichen Unterlagen, die auf der Homepage eines Gemeinderatsmitglieds zum Download bereitgehalten werden
• VG Regensburg, Urteil vom 24.09.2014 - RO 3 K 14.383 - Rüge bzw. Missbilligung gegenüber einem Stadtratsmitglied durch Stadtrat bzw. Stadt wegen Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht; Organkompetenz für eine Abänderung/Erweiterung des Vorwurfs im verwaltungsgerichtlichen Verfahren; Umfang der Geheimhaltungsbedürftigkeit von Tatsachen
• VG München, Urteil vom 19.02.2014 - M 7 K 13.2991 - Kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit; fehlende Klagebefugnis
• VG München, Urteil vom 15.01.2014 - M 7 K 13.2610 - Verhängung eines Ordnungsgeldes gegen einen Stadtrat; Verstoß gegen Verschwiegenheits- und Sorgfaltspflicht
• VG Ansbach, Urteil vom 14.11.2002 - AN 4 K 01.01318 - Mitteilung über Abstimmungsverhalten im Gemeinderat - Rechtmäßigkeit eines Ordnungsgeldes

Baden-Württemberg

• VG Stuttgart, Urteil vom 16.05.2007 - 7 K 3581/06
• VG Sigmaringen, Urteil vom 25.11.2010 - 2 K 2364/08 - Verschwiegenheitspflicht eines Gemeinderatsmitglieds über nichtöffentlich verhandelte Angelegenheiten erfasst auch rechtswidrige Beschlüsse

Niedersachsen

OVG Niedersachen

• OVG Niedersachsen, Urteil vom 27.06.2012 - 10 LC 37/10 - Missbilligung wegen Verletzung der Amtsverschwiegenheit: "Der Ratsbeschluss, mit dem festgestellt wird, dass ein Ratsmitglied gegen seine Verschwiegenheitspflicht verstoßen hat, und mit dem dieser Verstoß missbilligt wird, berührt zwar den Status des Ratsmitglieds als Mandatsträger, greift jedoch als Maßnahme unterhalb einer Sanktion in dessen Rechte nicht in einem solchen Maße ein, dass es hierfür einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfte. Er ist gedeckt von dem aus der vom gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht abgeleiteten Befugnis eines Kollektivorgans, die zum Erhalt und zur Wiederherstellung seiner Funktionsfähigkeit und inneren Ordnung gebotenen Maßnahmen zu ergreifen."<ref>OVG Niedersachsen, Urteil vom 27.06.2012 - 10 LC 37/10 Amtlicher Leitsatz</ref>

Verwaltungsgerichte (VG)

• VG Oldenburg, Urteil vom 29.09.2005, 2 A 68/03

Nordrhein-Westfalen

OVG Nordrhein-Westfalen

• OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 07.04.2011 - 15 A 441/11: "Ein Ratsmitglied hat gegen den Rat insbesondere einen Anspruch darauf, von der Verschwiegenheitspflicht entbunden zu werden, wenn der Beschluss zum Ausschluss der Öffentlichkeit bzw. die Behandlung einer Sache in nichtöffentlicher Sitzung rechtswidrig war." (siehe auch einstweiliger Rechtsschutz)
• OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.12.2009 - 15 A 2126/09: "Von der Frage der Zulässigkeit eines die Öffentlichkeit ausschließenden Beschlusses ist jedoch die Frage zu trennen, ob auch ein - hier unterstellt - zu Unrecht erfolgter Ausschluss der Öffentlichkeit die Verschwiegenheitspflicht nach sich zieht. Das ist zu bejahen."
• OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.09.1965 - III A. 1360/63 = DÖV 1966, 504

Verwaltungsgerichte (VG)

• VG Köln, Urteil vom 30.08.2012 - 4 K 4462/11
• VG Düsseldorf, Urteil vom 14.08.2009 - 1 K 6465/08 Verhängung eines Ordnungsgeldes wegen Verletzung der Verschwiegenheitspflicht
• VG Minden, Urteil vom 20.10.1982 - 10 K 811/81

Rheinland-Pfalz

OGV Rheinland-Pfalz

• OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.06.1995 - 7 A 12186/94 = NVwZ-RR 1996, 685 - "Flucht an die Öffentlichkeit" im Falle einer unzulässigen nichtöffentlichen Beratung; Konzessionsvertrag mit Stromversorger

Publikationen

Lexika

• Wikipedia Verschwiegenheitspflicht

Fachbücher

• Busse/Keller, Taschenbuch für Gemeinde- und Stadträte in Bayern, Boorberg Verlag, 4. Aufl. 2014, ISBN 9783415052086, Seite 74 ff.

Fachaufsätze

• Max-Emanuel Geis, Zum Recht des Gemeinderatsmitglieds auf freie Meinungsäußerung in der Gemeinderatssitzung, BayVBl. 1992, 41
• Keilich / Brummer, Reden ist Silber, Schweigen ist Gold – Geheimhaltungspflichten auch für die Arbeitnehmervertreter im Aufsichtsrat
• Knirsch, Information und Geheimhaltung im Kommunalrecht, 1987, S. 31.
• Georg Meiski, Über die Verschwiegenheitspflichten kommunaler Mandatsträger als Aufsichtsräte in kommunalen Eigengesellschaften in Form der GmbH, BayVBl 2006, 300
• Michael Pahlke, Die Verschwiegenheitspflicht der Gemeinderatsmitglieder im Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit, BayVBl. 2015, 289 ff.
• Säcker, Aktuelle Probleme der Verschwiegenheitspflicht der Aufsichtsratsmitglieder, NJW 1986, S. 803 ff.
• Schiffmann/Dietz, Verschwiegenheits- und Aussagepflichten von Kreistagsmitgliedern, BayVBl. 2000, 421
• Alfons Wenzel, Meinungsfreiheit und beamtenrechtliche Verschwiegenheitspflicht, BayVBl. 1966, 341, 342: In allen Fällen, in denen die Verschwiegenheilspflicht nicht eindeutig begründet sei, "wäre es verfassungswidrig, unter ausdehnender Auslegung der Gesetzesbestimmung über die Amtsverschwiegenheit den Staatsbürgern im öffentIichen Dienst das Recht der Meinungsfreiheit beschneiden zu wollen".<ref>zitiert nach Michael Pahlke, Die Verschwiegenheitspflicht der Gemeinderatsmitglieder im Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit, BayVBl. 2015, 289, 290</ref>

Dissertationen

• Gabriele Wurzel, Gemeinderat als Parlament? : eine rechtsvergleichende Studie über die Volksvertretung im kommunalen und staatlichen Bereich, Dissertation, 1974, S. 81

Kommentare

• Wachsmuth, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, Kommentar, Art. 20
• Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C.H.Beck München, 23. ErgL, Stand Mai 2010, ISBN 9783406594984 - Art. 20

Presseberichte

• echo-online.de vom 03.12.2014 - Geldstrafe für brisante Infos – Ermittlungen gegen Altbürgermeister nichtöffentliche Sitzung: Offenlegung von Außenständen

Siehe auch

• Aussagegenehmigung
• Aussagepflicht
• Dienstgeheimnis
• Geheimhaltung
• Informationsrechte
• Öffentlichkeit (Stadtratssitzung)
• Recht auf freie Mandatsausübung
• Verpflichtungsgesetz
• Verschwiegenheitspflicht (Bürgermeister)
• Vertretungsverbot, GO Art. 50

Fußnoten

<references />