Öffentlichkeit (Gemeinderatssitzung): Unterschied zwischen den Versionen

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* Grundsatz: Vergaben sind grundsätzlich in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu entscheiden.
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* Grundsatz: Vergaben sind grundsätzlich in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu entscheiden. Auch Bieternamen und Angebotsgesamtpreise können dabei wohl genannt werden<ref>näher v. Bechtolsheim/Betz in KommJur 2006, 1/4; s. auch Geiger in BayVBl 1985, 359; s. ferner VGH, BayVBl 1989, 81 = FSt 1988 RdNr. 200 und BVerwG, BayVBl 1990, 157</ref>
 
* Das Bayerische Staatsministerium des Innern führt in einem Schreiben vom 31.10.1991<ref>[http://www.gribs.net/fileadmin/GRIBS/Antragsanhaenge/KommunalRecht/Vergaben_in_OeffentlicherSitzung.pdf Schreiben d. Bayer. Innenministeriums vom 31.10.1991 - IB1-3001-1/4 (91 )]</ref> aus:
 
* Das Bayerische Staatsministerium des Innern führt in einem Schreiben vom 31.10.1991<ref>[http://www.gribs.net/fileadmin/GRIBS/Antragsanhaenge/KommunalRecht/Vergaben_in_OeffentlicherSitzung.pdf Schreiben d. Bayer. Innenministeriums vom 31.10.1991 - IB1-3001-1/4 (91 )]</ref> aus:
 
**"nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 der Gemeindeordnung. für ·den Freistaat Bayern {GO) und Art. 46 Abs. 2 Satz 1 der Landkreisordnung für den Freistaat Bayern sind die Sitzungen des Gemeinderats bzw. Kreistags (LKrO) öffentlich, soweit nicht Rücksichten auf das Wohl· der Allgemeinheit oder auf berechtigte AnspfÜche einzelner entgegenstehen. Über den Ausschluss der Öffentlichkeit entscheidet der· Gemeinderat bzw. der Kreistag in nichtöffentlicher Sitzung aufgrund Prüfung der Umstände des konkreten Einzelfalles. Die Gemeindeordnung kann zwar allgemein für bestimmte Arten von Gegenständen (wie etwa Grundstücks-, Personal- oder Sparkassenangelegenheiten) grundsätzlich nichtöffentliche Sitzungen vorsehen (vgl. § 23 Abs. 1 der Mustergeschäftsordnung des Gemeinderats). Es ist jedoch zu beachten, daß im Einzelfall wegen fehlender Voraussetzungen die Öffentlichkeit möglicherweise nicht ausgeschlossen werden kann. Ergeben sich insoweit Zweifel, so ist trotz der allgemeinen Bestimmung in der Geschäftsordnung eine Entscheidung für den Einzelfall zu treffen, die dann Vorrang hat<ref>Hölzl/Hien, Gemeindeordnung, Stand März 1990, Anm. 5 zu Art. 52</ref>. Die Vorschriiten der Gemeindeordnung und Landkreisordnung gehen den Regeln der VOB und der VOL, die ihrer Rechtsnatur nach keine Rechtsnormen sind, vor. Der in Art. 52 Abs. 2 GO, Art. 46 Abs. 2 LKrO festgelegte Grundsatz der Öffentlichkeit von Gemeinderats- bzw. Kreistagssitzungen gilt daher auch für die Beratung und Beschlussfassung über Vergaben nach der VOL und nach der VOB. Ein Ausschluß der Öffentlichkeit kommt im allgemeinen nur in Betracht, wenn im Einzelfall auch Fragen der persönlichen Verhältnisse eines Bieters, etwa seine Bonität. etc, erörtert warden."<ref> Quelle: [http://www.gribs.net/fileadmin/GRIBS/Antragsanhaenge/KommunalRecht/Vergaben_in_OeffentlicherSitzung.pdf Schreiben d. Bayer. Innenministeriums vom 31.10.91 - IB1-3001-1/4 (91 )] Vergaben sind grundsätzlich in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu entscheiden</ref>
 
**"nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 der Gemeindeordnung. für ·den Freistaat Bayern {GO) und Art. 46 Abs. 2 Satz 1 der Landkreisordnung für den Freistaat Bayern sind die Sitzungen des Gemeinderats bzw. Kreistags (LKrO) öffentlich, soweit nicht Rücksichten auf das Wohl· der Allgemeinheit oder auf berechtigte AnspfÜche einzelner entgegenstehen. Über den Ausschluss der Öffentlichkeit entscheidet der· Gemeinderat bzw. der Kreistag in nichtöffentlicher Sitzung aufgrund Prüfung der Umstände des konkreten Einzelfalles. Die Gemeindeordnung kann zwar allgemein für bestimmte Arten von Gegenständen (wie etwa Grundstücks-, Personal- oder Sparkassenangelegenheiten) grundsätzlich nichtöffentliche Sitzungen vorsehen (vgl. § 23 Abs. 1 der Mustergeschäftsordnung des Gemeinderats). Es ist jedoch zu beachten, daß im Einzelfall wegen fehlender Voraussetzungen die Öffentlichkeit möglicherweise nicht ausgeschlossen werden kann. Ergeben sich insoweit Zweifel, so ist trotz der allgemeinen Bestimmung in der Geschäftsordnung eine Entscheidung für den Einzelfall zu treffen, die dann Vorrang hat<ref>Hölzl/Hien, Gemeindeordnung, Stand März 1990, Anm. 5 zu Art. 52</ref>. Die Vorschriiten der Gemeindeordnung und Landkreisordnung gehen den Regeln der VOB und der VOL, die ihrer Rechtsnatur nach keine Rechtsnormen sind, vor. Der in Art. 52 Abs. 2 GO, Art. 46 Abs. 2 LKrO festgelegte Grundsatz der Öffentlichkeit von Gemeinderats- bzw. Kreistagssitzungen gilt daher auch für die Beratung und Beschlussfassung über Vergaben nach der VOL und nach der VOB. Ein Ausschluß der Öffentlichkeit kommt im allgemeinen nur in Betracht, wenn im Einzelfall auch Fragen der persönlichen Verhältnisse eines Bieters, etwa seine Bonität. etc, erörtert warden."<ref> Quelle: [http://www.gribs.net/fileadmin/GRIBS/Antragsanhaenge/KommunalRecht/Vergaben_in_OeffentlicherSitzung.pdf Schreiben d. Bayer. Innenministeriums vom 31.10.91 - IB1-3001-1/4 (91 )] Vergaben sind grundsätzlich in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu entscheiden</ref>

Version vom 9. März 2015, 08:53 Uhr

"Das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip des Grundgesetzes gebieten, die Staatswillensbildung auf sämtlichen Ebenen soweit wie möglich durchschaubar zu machen und Verfahren durch öffentlichen Einblick zu legitimieren."

Michael Pahlke<ref>Pahlke, Die Information der Öffentlichkeit und der Medien über nichtöffentliche Gemeinderatssitzungen, BayVBl. 2014, 33 m.w.N.</ref>

Grundsatz der Öffentlichkeit

Der Grundsatz der Öffentlichkeit gilt als tragendes Prinzip der Demokratie. Das Bundesverfassungsgericht hat für Abgeordnete entschieden:

"Öffentliches Verhandeln von Argument und Gegenargument, öffentliche Debatte und öffentliche Diskussion sind wesentliche Elemente des demokratischen Parlamentarismus. Gerade das im parlamentarischen Verfahren gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche eröffnet Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen, die bei einem weniger transparenten Vorgehen sich nicht so ergäben<ref>vgl. BVerfGE 40, 237 [249]</ref>. Eine Beratung verfehlt ihren Zweck, wenn über den Beratungsgegenstand keine oder nur unzureichende Informationen zur Verfügung stehen."<ref>BVerfG, Urteil vom 14.01.1986 - 2 BvE 14/83; 2 BvE 4/84</ref>

Das Bundesverwaltungsgericht bestätigt:

"Einer freiheitlich-demokratischen Grundordnung entspricht ein Verhalten der Behörden, das in Angelegenheiten von öffentlichem Interesse von Offenheit geprägt ist."<ref>BVerwG, Urteil vom 13.12.1984 - 7 C 139/81</ref>

Demokratieprinzip

Wenn GO Art. 52 Abs. 2 im Grundsatz "bestimmt, dass die Sitzungen des Gemeinde(Stadt-)rates öffentlich sind, so ist damit ein anerkanntermaßen fundamentaler, durchaus im Verfassungsrecht (Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip - GG Art. 20 II, III, 28 I S. 2 GG begründeter Verfahrensgrundsatz festgelegt, dessen Sinn und Zweck dahin gehen, in bezug auf die Arbeit des kommunalen Vertretungsorgans gegenüber der Allgemeinheit Publizität, Information, Kontrolle und Integration zu vermitteln bzw. zu ermöglichen."<ref>OVG Saarland, Urteil vom 22.04.1993 - 1 R 35/91 = DÖV 1993, 964 f. mit Verweis auf (u.a.) Lehne, Saarl. Kommunalrecht, 2. Aufl., § 40 Anm. 1; Gramlich a.a.O.; Gönnenwein, Gemeinderecht, 1963, S. 283; Schnapp a.a.O. - insbes. S. 430 f. -; VGH Mannheim in ESVGH 41, 283, und 22, 17; VG Freiburg a.a.O; OVG Münster a.a.O.</ref>

Die Sitzungen sind nach GO Art. 52 Abs. 2 Satz 1 öffentlich, soweit nicht

entgegenstehen.

Budgetöffentlichkeit als Verfassungsgrundsatz

Aus dem allgemeinen Öffentlichkeitsprinzip der Demokratie ergibt sich auch der Grundsatz der Budgetöffentlichkeit als Verfassungsgrundsatz<ref>BVerfG, Urteil vom 14.01.1986 - 2 BvE 14/83; 2 BvE 4/84</ref>. Nach GO Art. 65 Abs. 1 beschließt der Gemeinderat über die Haushaltssatzung samt ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung. Im Umkehrschluss wird in der Praxis hier und da die Möglichkeit nichtöffentlicher Vorberatungen behauptet. Eine generelle nichtöffentliche Vorberatung im Stadtrat verstößt jedoch gegen GO Art. 52 Abs. 2<ref>So auch Hanns Seidel Stiftung, Kommunalpolitischer Leitfaden, Band 3, Grundlagen kommunaler Haushaltsführung, München 2009 Seite 52 f., anderes gilt lediglich für die "Vorbereitungen" in den Ausschüssen</ref>. Nichtöffentlich können allerdings einzelne Teile der Haushaltsberatungen zu führen sein, etwa wenn es um den Stellenplan oder Grundstücksangelegenheiten geht, möglicherweise auch Zuschussfragen<ref>Siehe Hanns Seidel Stiftung, Kommunalpolitischer Leitfaden, Band 3, Grundlagen kommunaler Haushaltsführung, München 2009 Seite 53</ref>.

Öffentliche, ortsübliche Bekanntmachung

Das Merkmal "öffentlich" macht es "zunächst einmal unerlässlich, dass jedermann die Möglichkeit hat, sich ohne besondere Schwierigkeit Kenntnis von Ort und Zeit der Sitzung zu verschaffen<ref>vgl. insoweit das Bekanntmachungsgebot ... und dazu OVG Lüneburg in NVwZ 1983, 484</ref>, und dass jedermann im Rahmen der - angemessenen - tatsächlichen Gegebenheiten freier Zutritt zur Sitzung als Zuhörer eröffnet ist<ref>vgl. u.a. BLAH a.a.O., § 169 GVG Anm. 1; Kleinknecht/Meyer, StPO, 40. Aufl., § 169 GVG Anm. 3; Maunz-Dürig, GG, Stand: Sept. 1991, Art. 42 Rdnr. 3; Gramlich a.a.O., S. 147 f.; Gönnenwein a.a.O.,</ref><ref>zitiert nach OVG Saarland, Urteil vom 22.04.1993 - 1 R 35/91 = DÖV 1993, 964 f.</ref>. Der Sitzungszeitraum muss so liegen, daß breite Teile aller Bevölkerungsgruppen - insbesondere auch der Berufstätigen - die zumutbare Möglichkeit haben, derart an Ratssitzungen teilzunehmen, dass sie sich ein klares Bild über die Sitzungstätigkeit des Rats verschaffen können<ref> OVG Saarland, Urteil vom 22.04.1993 - 1 R 35/91 = DÖV 1993, 964 f.</ref>.

Zeitpunkt und Ort der Sitzungen des Stadtrats sind unter Angabe der Tagesordnung, spätestens am dritten Tag vor der Sitzung, ortsüblich bekanntzumachen. Ausnahmen bedürfen der Genehmigung des Stadtrats. (GO Art. 52 Abs. 1)

Zugang

Die Sitzungen haben in einem der Allgemeinheit zugänglichen Raum stattzufinden. (GO Art. 52 Abs. 4)

§ 20 (Öffentliche Sitzungen) Geschäftsordnung für den Stadtrat Burgkunstadt wiederholt zunächst den Grundsatz der Öffentlichkeit des GO Art. 52 Abs. 2 Satz 1 . Nach § 20 Geschäftsordnung für den Stadtrat Burgkunstadt Abs. 2 Satz 1 sind die öffentlichen Sitzungen des Stadtrats allgemein zugänglich, soweit der für Zuhörer bestimmte Raum ausreicht. Für die Medien ist stets eine angemessene Zahl von Plätzen freizuhalten (§ 20 Abs. 2 Satz 2). Ton- und Bildaufnahmen jeder Art bedürfen der Zustimmung des Vorsitzenden und des Stadtrats; sie sind auf Verlangen eines einzelnen Mitglieds hinsichtlich seiner Person zu unterlassen (§ 20 Abs. 2 Satz 3).

Ausschluss der Öffentlichkeit

Die Voraussetzungen des Ausschlusses der Öffentlichkeit sind in der Bayerischen Gemeindeordnung relativ eng gefasst. Grundsätzlich haben die Sitzungen des Gemeinderats nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO öffentlich stattzufinden. Die Öffentlichkeit darf nur ausgeschlossen werden, wenn

entgegenstehen.

"Ein Ermessensspielraum bei der Handhabung dieser Regelung besteht für die Kommunen nicht."<ref>Schreiben der Regierung von Unterfranken vom 10.03.2011 - 12-1426.00-1/1 - Öffentlichkeit von Sitzungen kommunaler Gremien; Auskunftsanspruch der Presse gegenüber den Kommunen - Seite 2</ref> Über den Ausschluss der Öffentlichkeit wird in nichtöffentlicher Sitzung beraten und entschieden - und zwar immer vom Gemeinderat (GO Art. 52 Abs. 2 Satz 2). Setzt der Bürgermeister einen Tagesordnungspunkt auf den nicht-öffentlichen Teil der Sitzung, handelt es sich immer nur um einen Vorschlag, über den der Gemeinderat zu beschließen hat<ref>Pahlke, BayVBl. 2010, 357 mit Verweis auf Wachsmuth, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, Kommentar, B 1 Bay Erl. 4.3. zu Art. 52; Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, Kommentar, 42. Erg.Lfg. Dezember 2008, Erl. 5 zu Art. 52</ref>.

Die in nichtöffentlicher Sitzung gefaßten Beschlüsse sind der Öffentlichkeit bekanntzugeben, sobald die Gründe für die Geheimhaltung weggefallen sind. (Art. 52 Abs. 3 GO)

Wohl der Allgemeinheit

Das Wohl der Allgemeinheit kann auch in Bayern als Ausschlussgrund nur herangezogen werden, wenn wichtige staatliche oder gemeindliche Interessen berührt sind, so z.B.

Insbesondere die Befürchtung rein politischer bzw. medienwirksamer Schäden für die Gemeinde ist auch in Bayern kein Grund die Öffentlichkeit auszuschließen:

  • „Der Grundsatz der Öffentlichkeit soll gerade sicherstellen, dass unterschiedliche Gesichtspunkte und auch für das Image der Gemeinde u.U. negative Sachverhalte kontrovers vor der Öffentlichkeit diskutiert werden können. Der Wunsch, eine ruhige und harmonische Diskussion zu führen, rechtfertigt nicht den Ausschluss der Öffentlichkeit.“<ref>Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Art. 52 Rn. 11 mit Verweis auf Bauer/Böhle/Ecker, Art. 52 Rn. 11</ref>.
  • "Ein Ausschluss der Öffentlichkeit kann ... in keiner Weise dadurch gerechtfertigt werden, dass man sich hierdurch einen einfacheren politischen Willensbildungsprozess verspricht. Gleiches gilt in Bezug auf Befürchtungen, eine öffentliche Behandlung könnte über die Medien Schwierigkeiten für die Kommune verursachen."<ref>Schreiben der Regierung von Unterfranken vom 10.03.2011 - 12-1426.00-1/1 - Öffentlichkeit von Sitzungen kommunaler Gremien; Auskunftsanspruch der Presse gegenüber den Kommunen - Seite 2</ref>. "

Berechtigte Ansprüche einzelner

Persönliche Verhältnisse

"Berechtigte Ansprüche Einzelner sind private oder öffentliche Rechte, aber auch rechtlich geschützte oder anerkannte Interessen einzelner Personen oder Personengemeinschaften. Sie können z.B. darin bestehen, dass

  • das Einkommen,
  • die Vermögens- und Eigentumsverhältnisse,
  • die wirtschaftlichen Belastungen oder
  • die Geschäftsbeziehungen Einzelner

nicht öffentlich bekannt werden.

Datenschutz

Insbesondere datenschutzrechtliche Vorschriften, v.a. BayDSG Art. 19 sind hier zu beachten."<ref>Schreiben der Regierung von Unterfranken vom 10.03.2011 - 12-1426.00-1/1 - Öffentlichkeit von Sitzungen kommunaler Gremien; Auskunftsanspruch der Presse gegenüber den Kommunen - Seite 2</ref>

"Schon die Möglichkeit einer Beeinträchtigung, z.B. einer Ruf- oder Geschäftsschädigung genügt; so kann es den anerkannten Interessen des Einzelnen bereits zuwiderlaufen, wenn Dritte von der Angelegenheit erfahren können. Entscheidend ist, ob eine solche Gefahr im objektiven Sinne, d.h. nicht dem subjektiven Empfinden der Betroffenen nach besteht<ref>vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner, Kommunalrecht in Bayern, 10.52 Rd.-Nr. 8</ref>. Bereiche, bei denen typischerweise berechtigte Ansprüche Einzelner einer öffentlichen Behandlung entgegen stehen, sind insbesondere

Personalangelegenheiten

Grundstücksgeschäfte

Vergabeangelegenheiten

  • Grundsatz: Vergaben sind grundsätzlich in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu entscheiden. Auch Bieternamen und Angebotsgesamtpreise können dabei wohl genannt werden<ref>näher v. Bechtolsheim/Betz in KommJur 2006, 1/4; s. auch Geiger in BayVBl 1985, 359; s. ferner VGH, BayVBl 1989, 81 = FSt 1988 RdNr. 200 und BVerwG, BayVBl 1990, 157</ref>
  • Das Bayerische Staatsministerium des Innern führt in einem Schreiben vom 31.10.1991<ref>Schreiben d. Bayer. Innenministeriums vom 31.10.1991 - IB1-3001-1/4 (91 )</ref> aus:
    • "nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 der Gemeindeordnung. für ·den Freistaat Bayern {GO) und Art. 46 Abs. 2 Satz 1 der Landkreisordnung für den Freistaat Bayern sind die Sitzungen des Gemeinderats bzw. Kreistags (LKrO) öffentlich, soweit nicht Rücksichten auf das Wohl· der Allgemeinheit oder auf berechtigte AnspfÜche einzelner entgegenstehen. Über den Ausschluss der Öffentlichkeit entscheidet der· Gemeinderat bzw. der Kreistag in nichtöffentlicher Sitzung aufgrund Prüfung der Umstände des konkreten Einzelfalles. Die Gemeindeordnung kann zwar allgemein für bestimmte Arten von Gegenständen (wie etwa Grundstücks-, Personal- oder Sparkassenangelegenheiten) grundsätzlich nichtöffentliche Sitzungen vorsehen (vgl. § 23 Abs. 1 der Mustergeschäftsordnung des Gemeinderats). Es ist jedoch zu beachten, daß im Einzelfall wegen fehlender Voraussetzungen die Öffentlichkeit möglicherweise nicht ausgeschlossen werden kann. Ergeben sich insoweit Zweifel, so ist trotz der allgemeinen Bestimmung in der Geschäftsordnung eine Entscheidung für den Einzelfall zu treffen, die dann Vorrang hat<ref>Hölzl/Hien, Gemeindeordnung, Stand März 1990, Anm. 5 zu Art. 52</ref>. Die Vorschriiten der Gemeindeordnung und Landkreisordnung gehen den Regeln der VOB und der VOL, die ihrer Rechtsnatur nach keine Rechtsnormen sind, vor. Der in Art. 52 Abs. 2 GO, Art. 46 Abs. 2 LKrO festgelegte Grundsatz der Öffentlichkeit von Gemeinderats- bzw. Kreistagssitzungen gilt daher auch für die Beratung und Beschlussfassung über Vergaben nach der VOL und nach der VOB. Ein Ausschluß der Öffentlichkeit kommt im allgemeinen nur in Betracht, wenn im Einzelfall auch Fragen der persönlichen Verhältnisse eines Bieters, etwa seine Bonität. etc, erörtert warden."<ref> Quelle: Schreiben d. Bayer. Innenministeriums vom 31.10.91 - IB1-3001-1/4 (91 ) Vergaben sind grundsätzlich in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu entscheiden</ref>
    • Ausnahme: vgl. VOB/A § 25 Abs. 2 Nr. 1: "Bei Öffentlicher Ausschreibung ist zunächst die Eignung der Bieter zu prüfen. Dabei sind anhand der vorgelegten Nachweise die Angebote der Bieter auszuwählen, deren Eignung die für die Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen notwendigen Sicherheiten bietet; dies bedeutet, dass sie die erforderliche Fachkunde, Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit besitzen und über ausreichende technische und wirtschaftliche Mittel verfügen."
    • Ausnahmen bei VOL:
      • Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 6.12.1994 – IB1-1413.14/1
      • Schreiben des Bayerischen Staatsministerium des Innern vom 01.02.1985 - IB1–3002–4/16 (84)

einzelfallbezogene Abgabeangelegenheiten

z.B.

Sparkassenangelegenheiten<ref>Schreiben der Regierung von Unterfranken vom 10.03.2011 - 12-1426.00-1/1 - Öffentlichkeit von Sitzungen kommunaler Gremien; Auskunftsanspruch der Presse gegenüber den Kommunen - Seite 2</ref>

Ausschluss eines Stadtratsmitglieds aus dem Stadtrat<ref>vgl. Friedrich Ebert Stiftung, Die (Nicht-)Öffentlichkeit der Sitzung</ref>

Angelegenheiten der Rechnungsprüfung<ref>so VG Gelsenkirchen, VR 1983, 393</ref> mit Ausnahme der Entlastungsentscheidung<ref>vgl. von Arnim, Gemeindehaushalt 1981, 258 ff.</ref>

Geschäftsordnung für den Stadtrat Burgkunstadt

Die Geschäftsordnung für den Stadtrat Burgkunstadt regelt in § 21 die nichtöffentlichen Sitzungen:

In nichtöffentlicher Sitzung werden nach § 21 Abs. 1 Satz 1 in der Regel behandelt:

1. Personalangelegenheiten in Einzelfällen,

2. Rechtsgeschäfte in Grundstücksangelegenheiten,

3. Angelegenheiten, die dem Sozial- oder Steuergeheimnis unterliegen.

Außerdem werden in nichtöffentlicher Sitzung behandelt:

1. Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises, deren nichtöffentliche Behandlung im Einzelfall von der Aufsichtsbehörde verfügt ist,

2. sonstige Angelegenheiten, deren Geheimhaltung durch Gesetz vorgeschrieben oder nach der Natur der Sache erforderlich ist.

Rechtsfolgen des Verstoßes gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit

Unwirksamkeit von Satzungsbeschlüssen

Für den Bereich von Satzungen hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof eine Ungültigkeit eines in nicht öffentlicher Sitzung gefassten Beschlusses konstatiert<ref>BayVGH, Urteil vom 26.01.2009 - 2 N 08.124 = BayVBl. 2009, 344</ref>, das Verwaltungsgericht Bayreuth hat diese Rechtsprechung jedoch schon im Bereich einer Allgemeinverfügung nicht mehr angewendet<ref>VG Bayreuth, Beschluss vom 16.02.2009 - B 2 E 08.1234</ref>. In Bayern fehlt daher bis dato im Grunde weitgehend die gerichtliche Kontrolle der Öffentlichkeit und Transparenz des kommunalen Entscheidungsbildungsprozesses. Die weitere Rechtsprechung des BayVGH bleibt jedoch abzuwarten. Möglicherweise vollzieht sich hier ein Wandel. Als einzig verbleibende Möglichkeit nach der bisher in Bayern weitgehend vertretenen Auffassung, bei Art. 52 Abs. 2 GO handle es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift, bleibt die Anrufung der Rechtsaufsichtsbehörde (Landratsamt) nach GO Art. 109. Diese ist jedoch auch eine Verwaltungsbehörde und unterliegt anderen Paradigmen als ein unabhängiges Gericht.

Die praktische Handhabung des Grundatzes der Öffentlichkeit kann unter diesen Prämissen in Bayern aus dem Ruder laufen und sich in sein Gegenteil - einen Grundatz der Intrasparenz kommunalpolitischer Entscheidungsstrukturen - verwandeln. Und was nützt es, wenn man zum Ergebnis kommt, dass der Ausschluss der Öffentlichkeit rechtswidrig war oder gewesen sein könnte? In Bayern aus oben dargelegten Gründen grundsätzlich wenig. Wo Fehlverhalten nicht sanktioniert wird, wird sich Fehlverhalten wohl auf Dauer durchsetzen.

Verschwiegenheitspflicht auch bei Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit?

Wenn kein Ausnahmegrund vorliegt, ist die Stadtratssitzung zwingend öffentlich. Den Stadträten und ihren Fraktionen ist allerdings in Bayern selbst bei einem rechtswidrigen Beschluss zum Ausschluss der Öffentlichkeit aufgrund ihrer Verschwiegenheitspflicht weitgehend die Möglichkeit genommen, ihre Auffassung öffentlich darzustellen. Die freie Mandatsausübung wird dadurch behindert, politische Meinungsbildung, Teilhabe der Bürger an politischen Prozessen kann somit in Bayern fast vollständig vereitelt werden. Der Grundsatz der freien Mandatsausübung, dessen wesentliches Element die Befugnis ist, zu jeder Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft öffentliche Überzeugungsbildung innerhalb und außerhalb der Ratsgremien zu betreiben, wird dadurch aufgehoben. Dies kann und muss als demokratische Fehlentwicklung angesehen werden.

Klagebefugnis des Stadtrats und der Bürger?

Ein Stadtrat hat nach der Rechtsprechung der bayerischen Justiz - anders als etwa in Hessen oder Nordrhein-Westfalen - keinen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Herstellung der Öffentlichkeit oder Feststellung der Rechtswidrigkeit ihres Ausschlusses, geschweige denn die Gemeindebürger<ref>Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C.H.Beck München, 23. ErgL, Stand Mai 2010, ISBN 9783406594984, BayVGH Fst. 1988, Rn. 322, genauso wohl VGH Mannheim, Der Städtetag 1992, 391, zitiert nach FES, Wegbeschreibung für die kommunale Praxis, Die (Nicht-)Öffentlichkeit der Sitzung</ref>.

Rechtslage in anderen Bundesländern

Klagebefugnis

Dass man die Bedeutung von Transparenz und Öffentlichkeit auch anders würdigen kann, zeigt die Rechtsprechung in Nordrhein-Westfalen. Das Oberwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat in seinem Urteil vom 24.04.2001 – 15 A 3021/97<ref>OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.04.2001 - 15 A 3021/97 = DVBl 2001, 1281 = NVwZ-RR 2002, 135</ref> - in aller Deutlichkeit die Rechte der Stadträte, der Stadtratsfraktionen und der Gemeindebürger gestärkt:

"Nach diesem Maßstab ist die Klagebefugnis sowohl der drei klagenden Ratsfraktionen … als auch der Klägerin zu 5. zu bejahen. Die Klägerin zu 5. tritt im vorliegenden Rechtsstreit in ihrer Eigenschaft als Ratsmitglied... auf. … Der Klägerin 5. steht als Ratsmitglied ein eigenes wehrfähiges subjektives Organrecht auf Wahrung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit … durch den Bürgermeister und durch den Rat zu. Insofern hält der Senat entgegen vielfach geübter Kritik für das nordrhein-westfälische Gemeinderecht an seiner früheren Rechtsprechung fest. … der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit [ist] zumindest auch den Ratsmitgliedern als wehrfähiges subjektives Organrecht zugewiesen. … Belegt schon das Antragsrecht des Ratsmitglieds aus § 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW, dass subjektive Organrechte im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit auch Ratsmitgliedern zustehen, so kommt entscheidend hinzu, dass die Behandlung einer Angelegenheit in nichtöffentlicher Sitzung das Ratsmitglied verpflichtet, über diese Angelegenheit nach Maßgabe des § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW Verschwiegenheit zu wahren. Denn als Angelegenheiten, deren Geheimhaltung im Sinn des § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW vom Rat beschlossen wurde, gelten nach nahezu übereinstimmender Auffassung in Rechtsprechung und Literatur diejenigen Angelegenheiten, die auch ohne ausdrücklichen Ratsbeschluss in nichtöffentlicher Sitzung beraten werden. ...Durch diese gleichsam automatische Einbeziehung in die Verschwiegenheitspflicht gerät jeder Ausschluss der Sitzungsöffentlichkeit notwendig in Konflikt mit dem sonst gegebenen Recht des Ratsmitglieds auf freie Mandatsausübung (§ 43 Abs. 1 GO NRW), dessen wesentliches Element die Befugnis ist, zu jeder Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft öffentliche Überzeugungsbildung innerhalb und außerhalb der Ratsgremien zu betreiben. Berät der Rat eine Angelegenheit in nichtöffentlicher Sitzung, so liegt darin zugleich eine Einschränkung des Mandatsausübungsrechts, die das Ratsmitglied nur dann hinzunehmen hat, wenn die gesetzlichen oder geschäftsordnungsrechtlichen Voraussetzungen für eine derartige Verfahrensweise gegeben sind. ... Das kann nicht die Schlussfolgerung rechtfertigen, der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit sei ein ausschließlich objektiv-rechtlicher Rechtssatz, dessen Wahrung allein der Kommunalaufsicht obliege. Dem steht die aus der Entstehungsgeschichte zu entnehmende Zielsetzung der Vorschrift entgegen, das Interesse des Bürgers am kommunalpolitischen Geschehen und seine Bereitschaft zum kommunalpolitischen Engagement durch Schaffung von Publizität und Kontrolle der kommunalen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse zu fördern. Diese Zielsetzung legt es nahe, einen Anspruch zumindest des Bürgers auf Teilnahme an und auf Herstellung oder Beibehaltung der Öffentlichkeit von Rats- und Ausschusssitzungen anzunehmen.... Auch den klagenden Ratsfraktionen ...steht ein eigenes wehrfähiges subjektives Organrecht auf Wahrung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit in § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW durch den Bürgermeister und durch den Rat zu. Auch insoweit ergibt die systematische Auslegung der genannten Vorschrift, dass Ratsfraktionen in Bezug auf die Sitzungsöffentlichkeit mit eigenen wehrfähigen Organrechten ausgestattet sind. ... Aus § 56 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 GO NRW ergibt sich jedoch das grundsätzliche Recht der Ratsfraktionen, ihre Auffassung öffentlich darzustellen, soweit sie bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Rat mitwirken. ... Maßgeblich ist nur, dass die ratsinterne Öffentlichkeitsarbeit den Fraktionen durch die genannte Vorschrift als eigenes subjektives Organrecht zugewiesen ist. ...."

Die Klagebefugnis eines Stadtrats wegen Verstoß gegen die Vorschriften über die Sitzungsöffentlichkeit ist im Übrigen bundesweit umstritten<ref>vgl. zu den folgenden Ausführungen Stühler, Vorlesung IV am 20.6.2013 in Konstanz von 13.30 Uhr bis 16.45</ref>.

Pro:

  • OVG Nordrhein-Westfalen<ref>Urteil vom 19.12.1978 – XV A 1031/77 -, Der Städtetag 1979, 528; NVwZ-RR 1990, 186; Urteil vom 24.2.2001 – 15 A 3021/97 -, NWVBl. 2002, 31 = NVwZ-RR 2002, 135; NWVBl 2009, 221/222</ref>
  • Hessischer Verwaltungsgerichtshof<ref>LKRZ 2008, 22</ref>

Contra:

  • VGH Baden-Württemberg<ref>Urteil vom 24. Februar 1992 – 1 S 2242/91 -, VBlBW 1992, 375; Beschluss vom 2. September 2011 – 1 S 1318/11 -;</ref>
  • VGH München<ref>BayVBl 1977, 182; BayVBl 1992, 375</ref>
  • OVG Koblenz<ref>NVwZ-RR 1996, 685</ref>.

Unwirksamkeit von Beschlüssen?

Ja
  • VGH Baden- Württemberg<ref>NVwZ-RR 2001, 462; Urteil vom 12.9.1997 – 5 S 2498/95 -, NJW-RR 1998, 877</ref>
  • Nordrhein-Westfälischer Verfassungsgerichtshof<ref>NJW 1976, 1931</ref>
  • Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht,<ref>NVwZ-RR 2003, 774</ref>
Nein
  • OVG Hamburg <ref>Urteil vom 12.12.2007 – 2 E 4/04.N -, BRS 73 Nr. 25</ref>
  • BVerwG<ref>Beschluss vom 4.9.2008 – 4 BN 9.08 -, BRS 73 Nr. 26</ref>.

Behandlung einer nichtöffentlichen Angelegenheit in öffentlicher Sitzung

Umgekehrt kann die Behandlung einer Angelegenheit, die aufgrund des Art. 52 Abs. 2 GO in nichtöffentlicher Sitzung behandelt werden müsste, in öffentlicher Sitzung gravierende Folgen<ref>siehe Widtmann/Graser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, verlag C.H. Beck, Art. 52 Rdnr. 15 a.E. (S. 15)</ref> haben:

Einzelfälle

Plaudern aus der nichtöffentlichen Stadtratssitzung

Stadträte haben nach GO Art. 20 Abs. 2 Satz 1 über die ihnen bei ihrer ehrenamtlichen Tätigkeit bekanntgewordenen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren<ref>vgl. für Kreisräte LKrO Art. 14 Abs. 2 </ref><ref>Zur Verschwiegenheitspflicht des Bürgermeisters und der Kommunalbeamten siehe BeamtStG § 37, bei Tarifangestellten des öffentlichen Dienstes siehe TVöD-AT § 3 Abs. 1</ref>.

Das gilt nach GO Art. 20 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 nicht

Sie dürfen die Kenntnis der nach Satz 1 geheimzuhaltenden Angelegenheiten nicht unbefugt verwerten.(GO Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GO)

Ehrenamtlich tätige Personen dürfen ohne Genehmigung über Angelegenheiten, über die sie Verschwiegenheit zu bewahren haben, weder vor Gericht noch außergerichtlich aussagen oder Erklärungen abgeben. Über die Genehmigung entscheidet der erste Bürgermeister; im Übrigen gelten BayVwVfG Art. 84 Abs. 3 und 4 (GO Art. 20 Abs. 3).

Wer den Verpflichtungen der GO Art. 20 Absätze 1, 2 oder 3 Satz 1 schuldhaft zuwiderhandelt, kann im Einzelfall mit Ordnungsgeld bis zu zweihundertfünfzig Euro, bei unbefugter Offenbarung personenbezogener Daten bis zu fünfhundert Euro, belegt werden; die Verantwortlichkeit nach anderen gesetzlichen Vorschriften bleibt unberührt. Die Haftung gegenüber der Gemeinde richtet sich nach den für den ersten Bürgermeister geltenden Vorschriften und tritt nur ein, wenn Vorsatz oder grobe Fahrlässigkeit zur Last liegt. Die Gemeinde stellt die Verantwortlichen von der Haftung frei, wenn sie von Dritten unmittelbar in Anspruch genommen werden und der Schaden weder vorsätzlich noch grob fahrlässig verursacht worden ist. (GO Art. 20 Abs. 4)

GO Art. 20 hat drittschützenden Charakter und ist Schutzgesetz im Sinne des § 823 Abs. 2 BGB<ref>siehe Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C.H.Beck München, 23. ErgL, Stand Mai 2010, ISBN 9783406594984 Art. 20 Rn. 1</ref>.

Die Verschwiegenheitspflicht gilt grundsätzlich auch gegenüber anderen Stadträten und Stadtbediensteten; es spielt dabei keine Rolle, dass diese selbst der Verschwiegenheit unterliegen<ref>siehe Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C.H.Beck München, 23. ErgL, Stand Mai 2010, ISBN 9783406594984, Art. 20 Rdnr. 3</ref>.

Der Verschwiegenheitspflicht unterliegen auch alle Angelegenheiten, die der Rat in nichtöffentlicher Sitzung berät, auch ohne zuvor die Öffentlichkeit (ausdrücklich) ausgeschlossen zu haben<ref>OVG NRW, Beschluss vom 7.4.2011 - 15 A 441/11; OVG NRW, Urteil vom 22.09.1965 - III A. 1360/63 - DÖV 1966, 504, 505</ref>.

Dazu zählen

  • die eigentliche Beratung,
  • das Abstimmungsergebnis sowie
  • wohl auch die eigene Abstimmung<ref>Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C.H.Beck München, 23. ErgL, Stand Mai 2010, ISBN 9783406594984 Art. 20 Rdnr. 4 mit Hinweis auf a.A. Säcker, Aktuelle Probleme der Verschwiegenheitspflicht der Aufsichtsratsmitglieder, NJW 1986, 803/807</ref>

Verschwiegenheitspflicht auch bei zu Unrecht erfolgtem Ausschluss der Öffentlichkeit?

Im Beschluss des Rates, in einer Angelegenheit die Öffentlichkeit auszuschließen, sieht die Rechtsprechung zugleich den Beschluss, die Angelegenheit geheim zu halten. Auch ein zu Unrecht erfolgter Ausschluss der Öffentlichkeit kann daher grundsätzlich die Verschwiegenheitspflicht nach sich ziehen.<ref>Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Dezember 2009 15 A 2126/09 -, NWVBl. 2010, 237; VG Oldenburg, Urteil vom 29.09.2005, 2 A 68/03; anders aber *OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.06.1995 - 7 A 12186/94 - "Flucht an die Öffentlichkeit"</ref>.

Abstimmungsverhalten

Der Verschwiegenheit unterliegt auch das Abstimmungsverhalten<ref>BayVGH, Beschluss vom 29.01.2004 - 4 ZB 03.174 = BayVBl. 2004, 402 f. = BayVBl. 2004, 402 f.</ref>. Möglicherweise kann eine Ausnahme zugunsten des eigenen Abstimmungsverhaltens zu machen sein, soweit keine Rückschlüsse auf das Abstimmungsverhalten anderer Ratsmitglieder möglich sind<ref>Keilich/Brummer, Reden ist Silber, Schweigen ist Gold – Geheimhaltungspflichten auch für die Arbeitnehmervertreter im Aufsichtsrat; a.A. Säcker, NJW 1986, 803, 807f</ref>

Verschwiegenheitspflicht und Recht auf Meinungsfreiheit, BVerwG, Beschluss vom 12.06.1989 - 7 B 123.88 = BayVBl. 1990, 157; NVwZ 1989, 975=

Das Bundesverwaltungsgericht hatte in seinem Beschluss vom 12.06.1989<ref>BVerwG, Beschluss vom 12.06.1989 - 7 B 123.88 = BayVBl. 1990, 157; NVwZ 1989, 975</ref> folgenden Fall zu entscheiden:

Der Kläger war ein bayerischer Gemeinderat. In nichtöffentlicher Sitzung war der geplante Abschluss eines - aus Sicht des Klägers - rechtswidrigen Stromlieferungsvertrags der beklagten Gemeinde mit einem Energieversorgungsunternehmen behandelt worden. Der Kläger hatte sich deshalb in der Presse zu dem Vorgang geäußert. Der Gemeinderat der Beklagten hatte dies als Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht gewertet und ein Ordnungsgeld verhängt. Der Kläger berief sich für seine Äußerung auf den Grundrechtsschutz der freien Meinungsäußerung (Art. 5 Abs. 1 GG).

Das Bundesverwaltungsgericht hatte bereits in einem früheren Urteil<ref>BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1971 - BVerwG 2 C 11.70</ref> der Amtsverschwiegenheit eines Beamten das Übergewicht gegenüber den in Art. 5 GG geschützten Gütern der freien Meinungsäußerung und der Wissenschaftsfreiheit eingeräumt.

Der Kläger vertrat vorliegend allerdings die Auffassung, die für einen Berufsbeamten geltende rechtliche Lage treffe auf einen ehrenamtlichen Gemeinderat nicht zu; denn der kommunale Wahlbeamte sei vor allem auch seinen Wählern gegenüber verpflichtet. Es gehe jedenfalls darum zu klären, ob der drohende Abschluss eines rechtswidrigen Vertrages geheimhaltungsbedürftig sei.

Das Bundesverwaltungsgericht hat wie folgt entschieden:

"Nach Art. 5 Abs. 2 GG findet das in Abs. 1 gewährleistete Recht, eine Meinung frei äußern und verbreiten zu dürfen, seine Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze. Darunter sind Gesetze zu verstehen, die sich nicht gegen eine bestimmte Meinung richten, sondern dem Schutz eines schlechthin ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung zu schützenden Rechtsguts dienen<ref>BVerfGE 71, 206 <214>[BVerfG 03.12.1985 - 1 BvL 15/84] m.w.N.</ref>. Die den Kläger belastende Verschwiegenheitsverpflichtung des Art. 20 Abs. 2 der Bayerischen Gemeindeordnung verbietet dem ehrenamtlich tätigen Gemeindebürger, bei seiner Tätigkeit bekanntgewordene Angelegenheiten zu offenbaren; ausgenommen sind nur Mitteilungen im amtlichen Verkehr sowie Tatsachen, die offenkundig oder ihrer Bedeutung nach nicht geheimhaltungsbedürftig sind. Diese gemeinderechtliche Verschwiegenheitsverpflichtung ist, wie auf der Hand liegt, nicht gegen irgendeine Meinung als solche gerichtet; sie beruht auf "Vorschriften der allgemeinen Gesetze" im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG, so daß eine Einschränkung der Meinungsfreiheit nicht ausgeschlossen ist.
Allerdings ist die das Grundrecht der Meinungsfreiheit tangierende Regelung, die die Gemeinderatsmitglieder zur Verschwiegenheit verpflichtet, ihrerseits im Lichte des eingeschränkten Grundrechts der Meinungsfreiheit anzuwenden; sie ist aus der Erkenntnis der Bedeutung der von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Meinungsfreiheit auszulegen, so daß sie in ihrer dieses Grundrecht beschränkenden Wirkung selbst wieder einzuschränken ist<ref>BVerfGE a.a.O.</ref>. Doch auch aus dieser Sicht ist die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshof ersichtlich nicht zu beanstanden, wonach sich die Verpflichtung des Klägers zur Verschwiegenheit auf den in nichtöffentlicher Sitzung getroffenen Ratsbeschluß erstreckt, in dem die grundsätzliche Bereitschaft der Gemeinde zum Abschluß eines Energielieferungsvertrags gegenüber dem mit der Gemeinde verhandelnden Energieversorgungsunternehmen zum Ausdruck gekommen war. Angesichts der vom Verwaltungsgerichtshof gewürdigten erheblichen finanziellen und wirtschaftlichen Bedeutung des Stromlieferungsvertrags für die beklagte Gemeinde lag die Geheimhaltung dieses Umstands in deren wohlverstandenem Interesse, schon weil sie zur Wahrung der eigenen Verhandlungsposition notwendig war. Überwiegende Belange des Klägers, die dazu drängten, die Vertragsabsichten der beklagten Gemeinde in der Presse offenzulegen, hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht nicht darin sehen müssen, daß das dem Gemeinderatsbeschluß zugrundeliegende Vertragsangebot eine kartellrechtswidrige Laufzeit von über zwanzig Jahren enthielt. Ein durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG geschütztes Interesse des Klägers, in die Öffentlichkeit zu gehen, wird vor dem Hintergrund der vom Verwaltungsgerichtshof festgestellten Sachverhaltsgestaltung auch durch diesen Umstand nicht begründet. Zum einen war die grundsätzliche Bereitschaft der beklagten Gemeinde zum Vertragsabschluß mit den Auflagen verbunden, in weiteren Verhandlungen durch die Verwaltung die Laufzeit möglichst zu reduzieren und den Vertragsentwurf durch den Bayerischen Gemeindetag überprüfen zu lassen, so daß es nach Lage der Dinge nicht ohne weiteres erforderlich gewesen wäre, die Verhandlungsinteressen der beklagten Gemeinde aufs Spiel zu setzen. Vor allem aber - und das ist ausschlaggebend - wäre der Kläger, falls ihm ein weiteres Zuwarten unvertretbar erschienen sein sollte, gehalten gewesen, die Rechtsaufsichtsbehörde mit dem Vorgang zu befassen; nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs war dem Kläger dieser mögliche Weg bewußt. Die vorherige Einschaltung der Rechtsaufsichtsbehörde wäre der die berechtigter. Interessen der Gemeinde schonendere und dem Kläger zugleich zumutbare Weg gewesen. Deshalb beruht die auf dem Vorwurf des Bruchs der Geheimhaltungspflicht gründende Verhängung eines Ordnungsgeldes auf keiner unverhältnismäßigen Beeinträchtigung der Meinungsfreiheit des Klägers."<ref>BVerwG, Beschluss vom 12.06.1989 - 7 B 123.88 = BayVBl. 1990, 157; NVwZ 1989, 975</ref>

"Flucht an die Öffentlichkeit" als ultima ratio?

Steht das Ratsplenum im Begriff, durch die abschließende Behandlung einer Angelegenheit (hier: Abschluss eines Konzessionsvertrages mit einem Stromversorger samt Nebenverträgen mit Eigengesellschaften) in nichtöffentlicher Sitzung den Öffentlichkeitsgrundsatz zu verletzen, so kommt nach OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.06.1995 - 7 A 12186/94 für das einzelne Ratsmitglied zur Wahrung seiner demokratischen Teilhabe als "ultima ratio" die Preisgabe von Informationen an die Öffentlichkeit in Betracht.<ref>amtlicher Leitsatz</ref> Die Flucht eines Ratsmitglieds an die Öffentlichkeit ist in solchen Fällen aber nur gerechtfertigt, wenn es zuvor

  • dem an sich für die Einhaltung der genannten Grundsätze verantwortlichen Rat Gelegenheit gegeben hat, von seiner Auffassung Kenntnis zu nehmen;
  • zudem setzt die Erforderlichkeit der Aufgabe der Verschwiegenheit in der Regel voraus, dass das Ratsmitglied sich zur Wahrung der Rechtsgrundsätze zunächst an die Aufsichtsbehörde wendet.<ref>amtlicher Leitsatz OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.06.1995 - 7 A 12186/94</ref>

Der Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (BayVGH) konkretisiert<ref>* BayVGH, Beschluss vom 20.04.2015 - 4 CS 15.381 = BayVBl. 2015, 630 - Beurteilungsspielraum des Gemeinderates bezüglich eines Ausschlusses der Öffentlichkeit; Regelungsumfang von GemO BY 1998 Art 20 Abs 2 S 3; Remonstrationspflicht des Mandatsträgers oder Recht zur Flucht in die Öffentlichkeit - Amtliche Leitsätze: "1. Dem Gemeinderat steht bei der Prüfung der Frage, ob die Öffentlichkeit auszuschließen ist (Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO), ein Beurteilungsspielraum zu. 2. Nach Art. 20 Abs. 2 Satz 3 GO kann nicht nur die Herausgabe körperlicher Gegenstände verlangt werden, sondern auch die Löschung elektronischer Dateien und das Unterlassen des Wiederherstellens solcher Dateien. 3. Hält ein Mandatsträger die Behandlung einer der Verschwiegenheitspflicht nach Art. 20 Abs. 2 GO unterliegenden Angelegenheit für rechtswidrig oder sogar für strafbar, muss er sich grundsätzlich zunächst an die zuständige Kommunalaufsichts- oder Strafverfolgungsbehörde wenden und darf nicht einfach „die Flucht in die Öffentlichkeit“ antreten. (Verschwiegenheitspflicht von Gemeinderatsmitgliedern; Ausschluss der Öffentlichkeit; Publizitätsverpflichtung; Geschäftsordnungsautonomie; „Flucht in die Öffentlichkeit“)</ref>:

"Soweit der Antragsteller vorträgt, aus dem Gutachten ergäben sich Hinweise auf ein früheres rechtswidriges oder sogar strafbares Verhalten bestimmter Amtsträger, rechtfertigt auch dies keine Selbstentbindung von der gesetzlich begründeten Verschwiegenheitspflicht. Die Vorschriften der Gemeindeordnung geben dem einzelnen Gemeinderatsmitglied kein Recht, eigenständig über die Rechtmäßigkeit von Entscheidungen der Gemeindeorgane zu befinden<ref>vgl. BayVGH, Urteil vom 23. März 1988 - 4 B 86.02994 = BayVBl 1989, 81 – NVwZ 1989, 182/183</ref>. Stünde Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GO einer Offenbarung von Verwaltungsinterna nur entgegen, wenn es sich – nach der persönlichen Einschätzung des Verpflichteten – um rechtmäßige Vorgänge handelte, liefe diese Vorschrift praktisch leer, weil ihre Reichweite dann von den subjektiven Bewertungen einzelner Kommunalpolitiker abhinge. Ein Mandatsträger, der die Behandlung einer Angelegenheit für rechtswidrig oder sogar für strafbar hält, darf daher im Anwendungsbereich des Art. 20 Abs. 2 GO nicht einfach die „Flucht in die Öffentlichkeit“ antreten, sondern muss sich vorrangig an die zuständige Kommunalaufsichts- oder Strafverfolgungsbehörde wenden<ref>BayVGH a.a.O.; Prandl/Zimmermann/Büchner a.a.O., Art. 20 Rn. 4</ref>.

Dr. Marcus Dinglreiter: "Demokratische Fehlentwicklung in Bayern"

Wenn kein Ausnahmegrund vorliegt, ist die Stadtratssitzung zwingend öffentlich. Den Stadträten und ihren Fraktionen ist allerdings in Bayern selbst bei einem rechtswidrigen Beschluss zum Ausschluss der Öffentlichkeit aufgrund ihrer Verschwiegenheitspflicht weitgehend die Möglichkeit genommen, ihre Auffassung öffentlich darzustellen. Die freie Mandatsausübung wird dadurch behindert, politische Meinungsbildung, Teilhabe der Bürger an politischen Prozessen kann somit in Bayern erheblich behindert, wenn nicht sogar vereitelt werden. Der Grundsatz der freien Mandatsausübung, dessen wesentliches Element die Befugnis ist, zu jeder (öffentlichen) Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft öffentliche Überzeugungsbildung innerhalb und außerhalb der Ratsgremien zu betreiben, wird dadurch aufgehoben. Dies kann und muss als demokratische Fehlentwicklung angesehen werden.

Bauanträge und Bauvoranfragen

Bauanträge und Bauvoranfragen werden in Bayern grundsätzlich in öffentlicher Sitzung behandelt und sind entsprechend in der Tagesordnung mit Angaben zum Bauort und Art des Bauvorhabens aufzunehmen<ref>Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C.H.Beck München, 23. ErgL, Stand Mai 2010, ISBN 9783406594984, Art. 52 Rn. 4</ref>.

Beschlussvorlagen

Die Beschlussvorlage unterliegt nach BayVGH nicht der Öffentlichkeit.<ref>BayVGH, BayVBl. 1980,339</ref>

Sitzungsbeginn während der Arbeitszeit

Das OVG Saarland hatte sich mit einem Fall auseinanderzusetzen, bei welchem ein Sitzungsbeginn werktags ab 16.15 Uhr moniert wurde. Nach Ansicht de OVG Saarbrücken (noch) kein Verstoß gegen Öffentlichkeitsgrundsatz, wobei eine noch frühere Uhrzeit wohl zu einem Verstoß führen könnte: "Der Sitzungszeitraum muss so liegen, daß breite Teile aller Bevölkerungsgruppen - insbesondere auch der Berufstätigen - die zumutbare Möglichkeit haben, derart an Ratssitzungen teilzunehmen, dass sie sich ein klares Bild über die Sitzungstätigkeit des Rats verschaffen können."<ref>s.a. Gramlich in DÖV 1982, 139</ref>.

Vorkaufsrecht (BauGB § 24 ff.)

Der VGH Baden-Württemberg hat in seinem Urteil VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.06.1981 - 3 S 271/81 entschieden, dass "der Gemeinderat ...über das einer Gemeinde zustehende Vorkaufsrecht nach BauGB § 24 grundsätzlich in öffentlicher Sitzung zu verhandeln und zu beschliessen [hat]<ref>Fortsetzung der Rechtsprechung des Senats; vgl VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.06.1980 - III 503/79 VBlBW 80, 33)</ref>. Der Ausschluss der Öffentlichkeit in Sitzungen des Gemeinderates, in denen über ein unter anderem auch nach BauGB § 24 Abs 1 Nr 2 bestehendes Vorkaufsrecht zu verhandeln und zu beschliessen ist, ist kein Mittel, das geeignet ist, die Gefahr von Bodenspekulationen aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit auszuschließen. Die Offenlegung des Kaufpreises begründet kein berechtigtes Interesse der Vertragsbeteiligten an einer Verhandlung und Beschlußfassung des Gemeinderates über die Ausübung eines Vorkaufsrechtes in nicht öffentlicher Sitzung. Der erforderliche Beschluß des Gemeinderates über die Ausübung eines Vorkaufsrechtes ist Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für den Bescheid des Bürgermeister, mit dem dieser den Ratsbeschluß vollzieht."<ref>VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.06.1981 - 3 S 271/81</ref>

Die Regelungen können nach Bundesländern unterschiedlich gefasst sen. Für Rheinland-Pfalz hat das OVG Rheinland-Pfalz in OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 09.11.1994 - 8 A 12462/93 für diNicht-Öffentlichkei entschieden, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 15.03.1995 - 4 B 33.95: Bundesrecht stehe einer landesrechtlichen Regelung nicht entgegen, wonach Grundstücksangelegenheiten (hier: die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts) in nicht-öffentlicher Sitzung des Gemeinderats zu behandeln seien.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in BayVGH, Beschluss vom 24. Februar 2010 – 1 ZB 08.3231 = BauR 2010, 1734 bis dato nur allgemein zum Vorkaufsrecht Stellung genommen.

Zuschauerandrang

Bei großem öffentlichen Interesse und Zuschauerandrang mit drohender Überfüllung des Sitzungssaals kann der Vorsitzende im Rahmen seiner Ordnungsgewalt den Sitzungsraum sperren (BVerwG, Beschluss vom 20.07.1972 - IV CB 13.72 = DVBl. 1973, 369).

Rechnungsprüfungsausschuss

Siehe http://wiki.buergerverein-burgkunstadt.de/index.php/Rechnungspr%C3%BCfungsausschuss#.C3.96ffentlichkeit

Gemeindebedienstete

  • siehe Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Stand 26. Ergänzungslieferung Nov. 2013, ISBN 9783406644030 Art. 52, Rdnr. 16

Aus der Praxis der Stadt Burgkunstadt

Die in nichtöffentlicher Sitzung gefaßten Beschlüsse sind nach GO Art. 52 Abs. 3 der Öffentlichkeit bekanntzugeben, sobald die Gründe für die Geheimhaltung weggefallen sind. Zum Umgang mit den Fallgruppen Immobiliengeschäfte, Bechaffungsgeschäfte, Personalangelegenheiten vgl. Stefan Papsthart, Glashaus mit Geheimnissen - Zur (Nicht-)Öffentlichkeit kommunaler Ratsarbeit, BayVBl. 2021, 253 ff., 258 (5.1.3.).

Verstöße können im Wege der Rechtsaufsicht (GO Art. 112) verfolgt werden.

Normen

Grundgesetz (GG)

Bundesrecht

Landesrecht (Bayern)

Verwaltungsvorschriften

Rechtsprechung

Bundesverfassungsgericht (BVerfG)

Bundesverwaltungsgericht (BVerwG)

Justiz Bayern

Andere Bundesländer

Verwaltungsschreiben

Vergaben sind grundsätzlich in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu entscheiden:

Publikationen

  • Becker, in: Kempen/Becker/Heckmann/Manssen, Öffentliches Recht in Bayern, 4. Aufl. 2008, 2. Teil
  • Busse/Keller, Taschenbuch für Gemeinde- und Stadträte in Bayern, 3. Aufl. 2008
  • Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, Kommentar, 42. Erg.Lfg. Dezember 2008, Erl. zu Art. 52
  • Pahlke, Die Information der Öffentlichkeit und der Medien über nichtöffentliche Gemeinderatssitzungen, BayVBl. 2014, 33 ff.
  • Jerschke, Öffentlichkeitspflicht der Exekutive und Informationsrecht der Presse, 1971, S. 223 ff.
  • Pahlke, Abgestufte Fehlerfolgen bei einem Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit von Sitzungen des Gemeinderates? BayVBl. 2010, 357, zugleich eine Anmerkung zu VG Bayreuth, Beschluss vom 16.02.2009 - B 2 E 08.1234
  • Pahlke, Der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit – Reichweite und praktische Handhabung, in: apf 2011, B 65-71 sowie B 73-74 (Fortsetzung)
  • Petri, Gemeinderatssitzungen zwischen Schutz des Persönlichkeitsrechts und öffentlichem Interesse am Informationszugang, BayVBl. 2014, 161
  • Friedrich Ebert Stiftung, Die (Nicht-)Öffentlichkeit der Sitzung
  • Rabeling, Die Öffentlichkeit von Gemeinderatssitzungen in der Rechtsprechung, NVwZ 2010, 411
  • Schnapp, VerwArch. 78 (1987), 407 ff.
  • Stühler, Sind kommunale Grundstücksangelegenheiten in öffentlicher oder nichtöffentlicher Sitzung des Gemeinderats zu behandeln?, VBlBW 1997,288
  • Wachsmuth, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, Kommentar, Art. 52
  • Dr. Josef Ziegler, Würzburg, Information und Geheimhaltung. Anspruch von Ratsmitgliedern und Öffentlichkeit gegenüber Bürgermeister und Verwaltung - Schriftliche Fassung des Vortrages auf der Veranstaltung des Kommunalwissenschaftlichen Forschungszentrums Würzburg vom 25. Oktober 2004. Der Autor ist Vorstand der Bayerischen Verwaltungsschule, München.

Siehe auch

Fußnoten

<references />

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