Selbstverwaltungsrecht

"Kommunale Selbstverwaltung - wie sie heute verstanden wird bedeutet ihrem Wesen und ihrer Intention nach Aktivierung der Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten, die die in der örtlichen Gemeinschaft lebendigen Kräfte des Volkes zur eigenverantwortlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben der engeren Heimat zusammenschließt mit dem Ziel, das Wohl der Einwohner zu fördern und die geschichtliche und heimatliche Eigenart zu wahren<ref>Peters, Lehrbuch der Verwaltung, 1949, S. 292</ref>. Die örtliche Gemeinschaft soll nach dem Leitbild des Art. 28 GG ihr Schicksal selbst in die Hand nehmen und in eigener Verantwortung solidarisch gestalten<ref>Köttgen, Sicherung der gemeindlichen Selbstverwaltung, 1960, S. 9</ref>."<ref>BVerfG, Beschluss vom 12.07.1960 - 2 BvR 373/60 = BVerfGE 11, 266, 275 f. Absatz 34</ref>

Historische Entwicklung

"Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln, und garantiert auch den Gemeindeverbänden im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Diese Bestimmung unterscheidet sich von Art. 127 WRV nur dadurch, daß sie den Begriff der Selbstverwaltung in ihrem ersten Satz näher umschreibt und das Prinzip der Allzuständigkeit in diese Umschreibung aufnimmt<ref>(vgl. BVerfGE 1, 167[174 f.])</ref>.

Welche der Normen und Grundsätze, die den geschichtlich gewordenen Begriff der Selbstverwaltung inhaltlich näher bestimmen, sich auf den verfassungsrechtlich garantierten, gegen jede gesetzliche Schmälerung geschützten Kernbereich beziehen, war bereits unter der Herrschaft des Art. 127 WRV streitig und ist heute im Rahmen des Art. 28 GG im einzelnen streitig geblieben.

Einigkeit besteht nur darüber, daß bei der Bestimmung dessen, was zum Wesen der Selbstverwaltung gehört, der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung in einem gewissen Ausmaß Rechnung getragen werden muß<ref>(BVerfGE 1, 167 [178]; 7, 358 [364]; 8, 332 [359]; VerfGH Nordrhein-Westfalen in OVGE 9,74 [83] und 11, 149 [150])</ref>.

a) Die Anfänge der modernen Selbstverwaltung sind unlösbar mit der Steinschen preußischen Städteordnung vom 19. November 1808 verknüpft. Ihr Ziel war es, das bürgerliche Element enger mit dem Staate zu verbinden, den Gegensatz zwischen Obrigkeit und Untertan zu mildern und durch selbstverantwortliche Beteiligung der Bürgerschaft an der öffentlichen Verwaltung in der Kommunalebene den Gemeinsinn und das politische Interesse des Einzelnen neu zu beleben und zu kräftigen.

Angesichts der Restauration benutzte das aufstrebende liberale Bürgertum die Selbstverwaltung als politische Waffe gegen den Staat und als Mittel, die Staatsaufsicht in diesem Bereich auf die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zu beschränken.

Der immer schärfer zutage tretende Gegensatz zwischen dem monarchischen Obrigkeitsstaat und der fortschreitend sich demokratisierenden Selbstverwaltung verlor erst um die Mitte des 19. Jahrhunderts an Schärfe, als es dem Bürgertum mit der allgemeinen Einführung des Konstitutionalismus gelang, sich einen entscheidenden Einfluß auf das staatliche Geschehen zu sichern.

b) Mit dem Übergang vom Kaiserreich zur Weimarer Republik wurde der alte politische Gegensatz zwischen Staats- und Kommunalverwaltung durch die Einführung des parlamentarischen Systems in Reich und Ländern und die Ausdehnung der Grundsätze des Reichstagswahlrechts auch auf die Gemeindewahlen (Art. 17 Abs. 2 Satz 1 WRV) weiter eingeebnet. Der Begriff der Selbstverwaltung wurde mehr und mehr zu einem formalen Begriff und in zunehmendem Maße dazu verwendet, den legitimen Bereich der überörtlichen Staatsverwaltung von dem der Lokalverwaltung abzugrenzen<ref>(vgl. dazu Hans Peters, Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung in Preußen, Berlin 1926, S. 5 ff.)</ref>.

Die Ausdehnung der Wahlrechtsgrundsätze der allgemeinen, gleichen, unmittelbaren und geheimen Wahl sowie der Grundsätze des Verhältniswahlrechts im Gefolge der fortschreitenden Egalisierung und Demokratisierung des politischen Lebens auf die Gemeindewahlen nahm der kommunalen Verwaltung in steigendem Maße den für das 19. Jahrhundert typischen Charakter der Honoratiorenverwaltung und führte schließlich zu einer Vormachtstellung der politischen Parteien auch in diesem Bereich.

c) Unter der Herrschaft des nationalsozialistischen Regimes wurde die Selbstverwaltung gleichgeschaltet und damit ihrer Substanz beraubt. Die Einführung des Führerprinzips und die Beschränkung der Zuständigkeiten der Gemeindevertretungen auf beratende Funktionen machten die "Selbstverwaltung" zu einer bloßen Verwaltungsform des zentralistisch gesteuerten Einheitsstaates.

d) Demgegenüber sind Kommunalverfassungsrecht und -wirklichkeit seit dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes unter Anknüpfung an die Tradition der Weimarer Zeit von der Tendenz geprägt, dem Gedanken des Selbstbestimmungsrechts der Gemeindebürger vor allem durch eine Erweiterung der Zuständigkeiten der Kommunalvertretungen wieder in stärkerem Maße zum Durchbruch zu verhelfen<ref>(BVerfGE 7, 155 [167])</ref>. Kommunale Selbstverwaltung - wie sie heute verstanden wird bedeutet ihrem Wesen und ihrer Intention nach Aktivierung der Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten, die die in der örtlichen Gemeinschaft lebendigen Kräfte des Volkes zur eigenverantwortlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben der engeren Heimat zusammenschließt mit dem Ziel, das Wohl der Einwohner zu fördern und die geschichtliche und heimatliche Eigenart zu wahren<ref>(Peters, Lehrbuch der Verwaltung, 1949, S. 292)</ref>. Die örtliche Gemeinschaft soll nach dem Leitbild des Art. 28 GG ihr Schicksal selbst in die Hand nehmen und in eigener Verantwortung solidarisch gestalten<ref>(Köttgen, Sicherung der gemeindlichen Selbstverwaltung, 1960, S. 9)</ref>.

3. Unbeschadet der Tatsache, daß auch in der kommunalen Sphäre heute, insbesondere in den größeren Gemeinden und Kreisen, die Willensbildung der Bürger im allgemeinen überwiegend von den politischen Parteien geformt und in die Tat umgesetzt wird, zwingt diese Entwicklung zu dem Schluß, daß Art. 28 GG durch die institutionelle Garantie der Selbstverwaltung dem örtlichen Selbstbestimmungsrecht eine verfassungskräftig gewährleistete Chance offengehalten hat, die der Landesgesetzgeber auch bei der Konkretisierung der Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl in einem Kommunalwahlgesetz zu respektieren hat. Es gehört zum Wesen der in den überschaubaren Verhältnissen des 19. Jahrhunderts gewachsenen kommunalen Selbstverwaltung, daß sie von der Mitwirkung angesehener, mit den heimischen Verhältnissen besonders vertrauter Mitbürger getragen wird und sich an den besonderen Bedürfnissen der örtlichen Gemeinschaft orientiert. Aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 GG muß also gefolgert werden, daß die Auslese der Kandidaten für die kommunalen Wahlkörperschaften jedenfalls auch örtlich muß bestimmt werden können und daher nicht ausschließlich den ihrem Wesen und ihrer Struktur nach in erster Linie am Staatsganzen orientierten politischen Parteien vorbehalten werden darf. Es muß also - ebenso wie zur Zeit der Weimarer Republik - auch ortsgebundenen, lediglich kommunale Interessen verfolgenden Wählergruppen (Rathausparteien oder Wählervereinigungen) das Wahlvorschlagsrecht und deren Kandidaten eine chancengleiche Teilnahme an den Kommunalwahlen gewährleistet sein."<ref>BVerfG, Beschluss vom 12.07.1960 - 2 BvR 373/60 = BVerfGE 11, 266, Abs. 25 ff.</ref>

Eigener Aufgabenbereich

Nach Art. 28 Abs. 2 GG muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein,

alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
im Rahmen der Gesetze
in eigener Verantwortung zu regeln.

Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.

Nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV haben die Gemeinden das Recht, ihre eigenen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze selbst zu ordnen und zu verwalten, insbesonders ihre Bürgermeister und Vertretungskörper zu wählen.

Die wesentlichen Hoheitsrechte wie

Gebietshoheit,
Organisationshoheit,
Satzungshoheit,
Personalhoheit
Planungshoheit (Bauleitplanung) und
Finanzhoheit (Haushalt)<ref>"Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 10 Abs. 1, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV) umfasst eine angemessene Finanzausstattung. Bei ihrer Ausgestaltung findet der Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers seine verfassungsrechtlichen Grenzen grundsätzlich im Anspruch der Gemeinden und Gemeindeverbände auf eine finanzielle Mindestausstattung. Diese ist so zu bemessen, dass die Kommunen in die Lage versetzt werden, alle ihre Aufgaben, das heißt neben den Pflichtaufgaben des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises auch freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben zu übernehmen." - BayVerfGH, Entscheidung vom 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 Leitsatz 1</ref>
Steuerhoheit (Steuererhebungsrecht)

dürfen nicht wesentlich eingeschränkt werden<ref>vgl. BVerfG, Urteil vom 24.07.1979 - 2 BvK 1/78 = BVerfGE 52, 95; NJW 1979, 1815; DVBl 1980, 52;, S. 117; BVerwG, a.a.O., S. 216 und S. 239; OVG Lüneburg, OVGE 26, 487 [498 f]</ref>.

Institutionelle Garantie

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet die Gemeinden nur institutionell, aber nicht individuell<ref>BVerfG, Beschluss vom 27.11.1978 - 2 BvR 165/75 = BVerfGE 50, 50 - Laatzen</ref>. Die in Bayern in den Jahren 1971 bis 1980 durchgeführte Gebietsreform<ref>vgl. Wikipedia Gebietsteform in Bayern</ref> war daher grundsätzlich möglich.

Rechtsbehelfe

Will eine Gemeinde gegen eine gesetzliche Regelung vorgehen, durch die sie sich in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt sieht, kommen folgende Rechtsbehelfe in Frage:

Popularklage vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof
Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht

Auf einen Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG können (Individual-)Verfassungsbeschwerden nicht selbständig gestützt werden, weil diese Verfassungsbestimmung in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG bzw. § 90 Abs. 1 BVerfGG nicht aufgezählt ist und deshalb nicht zu den Rechten gehört, deren behauptete Verletzung die Beschwerdebefugnis begründet.<ref>BVerfG, Beschluss vom 04.04.1978 - 2 BvR 1108/77 = BVerfGE 64, 79</ref> Die Gemeinde kann jedoch nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Artikel 28 durch ein Gesetz mit der sog. Kommunalverfassungsbeschwerde klagen (bei Landesgesetzen jedoch nur, soweit nicht Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann, siehe Art. 98 Satz 4 BV).

Grenzen des Selbstverwaltungsrechts

Beschränkungen des Selbstverwaltungsrechts

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Beschränkungen der Selbstverwaltung mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar, soweit sie deren Kernbereich unangetastet lassen (BVerfGE 23, 353 (365)<ref>BVerfG, Beschluss vom 21.05.1968 - 2 BvL 2/61</ref>; 22, 180 (205 mit weiteren Nachweisen)). Was zu dem Bereich gehört, der verfassungskräftig gegen jede Schmälerung durch gesetzgeberische Eingriffe geschützt ist, lässt sich nicht abstrakt-allgemein umschreiben, sondern ergibt sich einmal aus der geschichtlichen Entwicklung und sodann aus den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung (BVerfGE 17, 172 (182)).<ref>BVerfG, 10.06.1969 - 2 BvR 480/61</ref>.

Die Sorge für die Gemeindefinanzen fällt grundsätzlich in die ausschließliche Kompetenz der Länder<ref>BVerfG, 10.06.1969 - 2 BvR 480/61</ref>. Deshalb kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nicht durch die Bundesssteuergesetzgebung verletzt werden<ref>BVerfG, 10.06.1969 - 2 BvR 480/61</ref>.

Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft

Die Gemeinde ist lediglich für die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuständig<ref>siehe hierzu die Rechtsprechungsübersicht unter Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft</ref>

Namensgebung bei Neugliederungen

Die Bestimmung des Namens einer im Rahmen der kommunalen Neugliederung gebildeten neuen Gemeinde durch den Landesgesetzgeber verletzt nicht die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG<ref>BVerfG, Beschluss vom 17.01.1979 - 2 BvL 6/76 = BVerfGE 50, 195; NJW 1979, 1347; DVBl 1979, 312; DÖV 1979, 405 Leitsatz</ref>.

GG Art. 7 Abs. 1 (Schulaufsicht)

Siehe BVerfG, Beschluss vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 = BVerfGE 26, 228 (Schulzweckverband Sorsum)

Vergabe von Stromnetzkonzessionen durch die Gemeinden

Gemeinden müssen nach der Rechtsprechung des BGH<ref>BGH, Urteil vom 17.12.2013 - KZR 65/12 und BGH, Urteil vom 17.12.2013 - KZR 66/12</ref> den Konzessionär für ihr Stromnetz in einem diskriminierungsfreien und transparenten Verfahren auswählen. Das gilt auch im Fall der Übertragung an einen Eigenbetrieb. Das Transparenzgebot verlangt, dass den am Netzbetrieb interessierten Unternehmen die Entscheidungskriterien der Gemeinde und deren Gewichtung rechtzeitig vor Angebotsabgabe mitgeteilt werden. Das gilt auch dann, wenn die Gemeinde den Netzbetrieb einem Eigenbetrieb übertragen will. Gemeinden können sich in diesem Zusammenhang weder auf ein "Konzernprivileg" noch auf die Grundsätze des im Vergaberecht anerkannten "In-house-Geschäfts" berufen. Das verfassungsrechtlich geschützte kommunale Selbstverwaltungsrecht wird dadurch nicht verletzt.<ref>Quelle: BGH, Pressemitteilung Nr. 207/13 vom 18.12.2013</ref>

Normen

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)

AEUV Art. 14

Grundgesetz (GG)

GG Art. 28 Abs. 2 Selbstverwaltungsgarantie
- (1) Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar. In Gemeinden kann an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten.
- (2) Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.
- (3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.
GG Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b Kommunalverfassungsbeschwerde
GG Art. 106 Abs. 5-8 GG Anteil am Steueraufkommen
GG Art. 115c Abs. 3 Schutz im Verteidigungsfall

Bayerische Verfassung (BV)

BV Art. 11
- Abs. 2 Satz 2: Sie haben das Recht, ihre eigenen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze selbst zu ordnen und zu verwalten, insbesonders ihre Bürgermeister und Vertretungskörper zu wählen.
- Abs. 4: Die Selbstverwaltung der Gemeinden dient dem Aufbau der Demokratie in Bayern von unten nach oben.
BV Art. 83 Abs. 1: In den eigenen Wirkungskreis der Gemeinden (Art. 11 Abs. 2) fallen insbesonders die Verwaltung des Gemeindevermögens und der Gemeindebetriebe; der örtliche Verkehr nebst Straßen- und Wegebau; die Versorgung der Bevölkerung mit Wasser, Licht, Gas und elektrischer Kraft; Einrichtungen zur Sicherung der Ernährung; Ortsplanung, Wohnungsbau und Wohnungsaufsicht; örtliche Polizei, Feuerschutz; örtliche Kulturpflege; Volks- und Berufsschulwesen und Erwachsenenbildung; Vormundschaftswesen und Wohlfahrtspflege; örtliches Gesundheitswesen; Ehe- und Mütterberatung sowie Säuglingspflege; Schulhygiene und körperliche Ertüchtigung der Jugend; öffentliche Bäder; Totenbestattung; Erhaltung ortsgeschichtlicher Denkmäler und Bauten.
BV Art. 98 Satz 4: Der Verfassungsgerichtshof hat Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken.

Bayerisches Kommunalrecht

Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung - GO)

GO Art. 1 Begriff
GO Art. 6 Allseitiger Wirkungskreis

Landkreisordnung für den Freistaat Bayern (Landkreisordnung - LKrO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. August 1998

LKrO Art. 1

Bezirksordnung für den Freistaat Bayern (Bezirksordnung - BezO)

BezO Art. 1

Außer Kraft

EG-Vertrag Art. 16 außer Kraft, siehe jetzt AEUV Art. 14

Rechtsprechung

Bayerischer Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH)

Publikationen

Online-Publikationen

Wikipedia Gebietsreform in Bayern

Fachartikel

Dr. Matthias Niedzwicki, Das Prinzip des grundlegenden, demokratischen Gehalts nach den sog. Maastricht- und Lissabon- Urteilen des BVerfG im Anwendungsbereich der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung – Ein subjektiv-öffentliches Recht auch gegen die materielle Privatisierung kommunaler Aufgaben?, KommJur 2011, 450

Fachbücher

Franz Dirnberger / Andrea Gehler / Emil Schneider / Roland Wölfel, Praxiswissen für Kommunalpolitiker - Erfolgreich handeln als Gemeinde-, Stadt-, Kreis- und Bezirksrat, Jehle Verlag, 4. Auflage 2014, ISBN 9783782505475 Pos. 1708 - Teil 2 Die kommunale Selbstverwaltung; Pos. 6123 (Teil 4 Ziffer 1)
Lissak, Das kommunale Selbstverwaltungsrecht nach bayerischem Verfassungs- und Verfassungsprozeßrecht, 1. Auflage 2000, Duncker & Humblot Berlin, ISBN 3428100638
Weber/Köppert, Kommunalrecht Bayern, 2. Aufl. 2013, Verlag C.F. Müller, ISBN 9783811463257 Rdnr. 38 ff.

Dokumentationen

Deutscher Bundestag Drucksache 16/6112 Kommunale Selbstverwaltung und europäisches Vergaberecht

Siehe auch

Fußnoten