Selbstverwaltungsrecht

"Kommunale Selbstverwaltung - wie sie heute verstanden wird bedeutet ihrem Wesen und ihrer Intention nach Aktivierung der Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten, die die in der örtlichen Gemeinschaft lebendigen Kräfte des Volkes zur eigenverantwortlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben der engeren Heimat zusammenschließt mit dem Ziel, das Wohl der Einwohner zu fördern und die geschichtliche und heimatliche Eigenart zu wahren<ref>Peters, Lehrbuch der Verwaltung, 1949, S. 292</ref>. Die örtliche Gemeinschaft soll nach dem Leitbild des Art. 28 GG ihr Schicksal selbst in die Hand nehmen und in eigener Verantwortung solidarisch gestalten<ref>Köttgen, Sicherung der gemeindlichen Selbstverwaltung, 1960, S. 9</ref>."<ref>BVerfG, Beschluss vom 12.07.1960 - 2 BvR 373/60 = BVerfGE 11, 266, 275 f. Absatz 34</ref>

Historische Entwicklung

"Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln, und garantiert auch den Gemeindeverbänden im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Diese Bestimmung unterscheidet sich von Art. 127 WRV nur dadurch, daß sie den Begriff der Selbstverwaltung in ihrem ersten Satz näher umschreibt und das Prinzip der Allzuständigkeit in diese Umschreibung aufnimmt<ref>(vgl. BVerfGE 1, 167[174 f.])</ref>.

Welche der Normen und Grundsätze, die den geschichtlich gewordenen Begriff der Selbstverwaltung inhaltlich näher bestimmen, sich auf den verfassungsrechtlich garantierten, gegen jede gesetzliche Schmälerung geschützten Kernbereich beziehen, war bereits unter der Herrschaft des Art. 127 WRV streitig und ist heute im Rahmen des Art. 28 GG im einzelnen streitig geblieben.

Einigkeit besteht nur darüber, daß bei der Bestimmung dessen, was zum Wesen der Selbstverwaltung gehört, der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung in einem gewissen Ausmaß Rechnung getragen werden muß<ref>(BVerfGE 1, 167 [178]; 7, 358 [364]; 8, 332 [359]; VerfGH Nordrhein-Westfalen in OVGE 9,74 [83] und 11, 149 [150])</ref>.

[Steinsche preußische Städteordnung vom 19. November 1808]<ref>Überschriften durch die Red.]</ref>

a) Die Anfänge der modernen Selbstverwaltung sind unlösbar mit der Steinschen preußischen Städteordnung vom 19. November 1808 verknüpft. Ihr Ziel war es, das bürgerliche Element enger mit dem Staate zu verbinden, den Gegensatz zwischen Obrigkeit und Untertan zu mildern und durch selbstverantwortliche Beteiligung der Bürgerschaft an der öffentlichen Verwaltung in der Kommunalebene den Gemeinsinn und das politische Interesse des Einzelnen neu zu beleben und zu kräftigen.

Angesichts der Restauration benutzte das aufstrebende liberale Bürgertum die Selbstverwaltung als politische Waffe gegen den Staat und als Mittel, die Staatsaufsicht in diesem Bereich auf die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zu beschränken.

Der immer schärfer zutage tretende Gegensatz zwischen dem monarchischen Obrigkeitsstaat und der fortschreitend sich demokratisierenden Selbstverwaltung verlor erst um die Mitte des 19. Jahrhunderts an Schärfe, als es dem Bürgertum mit der allgemeinen Einführung des Konstitutionalismus gelang, sich einen entscheidenden Einfluß auf das staatliche Geschehen zu sichern.

[Weimarer Republik]

b) Mit dem Übergang vom Kaiserreich zur Weimarer Republik wurde der alte politische Gegensatz zwischen Staats- und Kommunalverwaltung durch die Einführung des parlamentarischen Systems in Reich und Ländern und die Ausdehnung der Grundsätze des Reichstagswahlrechts auch auf die Gemeindewahlen (Art. 17 Abs. 2 Satz 1 WRV) weiter eingeebnet. Der Begriff der Selbstverwaltung wurde mehr und mehr zu einem formalen Begriff und in zunehmendem Maße dazu verwendet, den legitimen Bereich der überörtlichen Staatsverwaltung von dem der Lokalverwaltung abzugrenzen<ref>(vgl. dazu Hans Peters, Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung in Preußen, Berlin 1926, S. 5 ff.)</ref>.

Die Ausdehnung der Wahlrechtsgrundsätze der allgemeinen, gleichen, unmittelbaren und geheimen Wahl sowie der Grundsätze des Verhältniswahlrechts im Gefolge der fortschreitenden Egalisierung und Demokratisierung des politischen Lebens auf die Gemeindewahlen nahm der kommunalen Verwaltung in steigendem Maße den für das 19. Jahrhundert typischen Charakter der Honoratiorenverwaltung und führte schließlich zu einer Vormachtstellung der politischen Parteien auch in diesem Bereich.

[Herrschaft des nationalsozialistischen Regimes]

c) Unter der Herrschaft des nationalsozialistischen Regimes wurde die Selbstverwaltung gleichgeschaltet und damit ihrer Substanz beraubt. Die Einführung des Führerprinzips und die Beschränkung der Zuständigkeiten der Gemeindevertretungen auf beratende Funktionen machten die "Selbstverwaltung" zu einer bloßen Verwaltungsform des zentralistisch gesteuerten Einheitsstaates.

[Kommunalverfassungsrecht und -wirklichkeit seit dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes]

d) Demgegenüber sind Kommunalverfassungsrecht und -wirklichkeit seit dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes unter Anknüpfung an die Tradition der Weimarer Zeit von der Tendenz geprägt, dem Gedanken des Selbstbestimmungsrechts der Gemeindebürger vor allem durch eine Erweiterung der Zuständigkeiten der Kommunalvertretungen wieder in stärkerem Maße zum Durchbruch zu verhelfen<ref>(BVerfGE 7, 155 [167])</ref>. Kommunale Selbstverwaltung - wie sie heute verstanden wird bedeutet ihrem Wesen und ihrer Intention nach Aktivierung der Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten, die die in der örtlichen Gemeinschaft lebendigen Kräfte des Volkes zur eigenverantwortlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben der engeren Heimat zusammenschließt mit dem Ziel, das Wohl der Einwohner zu fördern und die geschichtliche und heimatliche Eigenart zu wahren<ref>(Peters, Lehrbuch der Verwaltung, 1949, S. 292)</ref>. Die örtliche Gemeinschaft soll nach dem Leitbild des Art. 28 GG ihr Schicksal selbst in die Hand nehmen und in eigener Verantwortung solidarisch gestalten<ref>(Köttgen, Sicherung der gemeindlichen Selbstverwaltung, 1960, S. 9)</ref>.

3. Unbeschadet der Tatsache, daß auch in der kommunalen Sphäre heute, insbesondere in den größeren Gemeinden und Kreisen, die Willensbildung der Bürger im allgemeinen überwiegend von den politischen Parteien geformt und in die Tat umgesetzt wird, zwingt diese Entwicklung zu dem Schluß, daß Art. 28 GG durch die institutionelle Garantie der Selbstverwaltung dem örtlichen Selbstbestimmungsrecht eine verfassungskräftig gewährleistete Chance offengehalten hat, die der Landesgesetzgeber auch bei der Konkretisierung der Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl in einem Kommunalwahlgesetz zu respektieren hat. Es gehört zum Wesen der in den überschaubaren Verhältnissen des 19. Jahrhunderts gewachsenen kommunalen Selbstverwaltung, daß sie von der Mitwirkung angesehener, mit den heimischen Verhältnissen besonders vertrauter Mitbürger getragen wird und sich an den besonderen Bedürfnissen der örtlichen Gemeinschaft orientiert. Aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 GG muß also gefolgert werden, daß die Auslese der Kandidaten für die kommunalen Wahlkörperschaften jedenfalls auch örtlich muß bestimmt werden können und daher nicht ausschließlich den ihrem Wesen und ihrer Struktur nach in erster Linie am Staatsganzen orientierten politischen Parteien vorbehalten werden darf. Es muß also - ebenso wie zur Zeit der Weimarer Republik - auch ortsgebundenen, lediglich kommunale Interessen verfolgenden Wählergruppen (Rathausparteien oder Wählervereinigungen) das Wahlvorschlagsrecht und deren Kandidaten eine chancengleiche Teilnahme an den Kommunalwahlen gewährleistet sein."<ref>BVerfG, Beschluss vom 12.07.1960 - 2 BvR 373/60 = BVerfGE 11, 266, Abs. 25 ff.</ref>

Eigener Aufgabenbereich

Nach Art. 28 Abs. 2 GG muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein,

• alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
• im Rahmen der Gesetze
• in eigener Verantwortung zu regeln.

Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.

Nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV haben die Gemeinden das Recht, ihre eigenen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze selbst zu ordnen und zu verwalten, insbesonders ihre Bürgermeister und Vertretungskörper zu wählen.

Die wesentlichen Hoheitsrechte wie

• Gebietshoheit,
• Organisationshoheit,
• Satzungshoheit,
• Personalhoheit
• Planungshoheit (Bauleitplanung) und
• Finanzhoheit (Haushalt)<ref>"Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 10 Abs. 1, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV) umfasst eine angemessene Finanzausstattung. Bei ihrer Ausgestaltung findet der Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers seine verfassungsrechtlichen Grenzen grundsätzlich im Anspruch der Gemeinden und Gemeindeverbände auf eine finanzielle Mindestausstattung. Diese ist so zu bemessen, dass die Kommunen in die Lage versetzt werden, alle ihre Aufgaben, das heißt neben den Pflichtaufgaben des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises auch freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben zu übernehmen." - BayVerfGH, Entscheidung vom 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 Leitsatz 1</ref>
• Steuerhoheit (Steuererhebungsrecht)

dürfen nicht wesentlich eingeschränkt werden<ref>vgl. BVerfG, Urteil vom 24.07.1979 - 2 BvK 1/78 = BVerfGE 52, 95; NJW 1979, 1815; DVBl 1980, 52;, S. 117; BVerwG, a.a.O., S. 216 und S. 239; OVG Lüneburg, OVGE 26, 487 [498 f]</ref>.

Institutionelle Garantie

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet die Gemeinden nur institutionell, aber nicht individuell<ref>BVerfG, Beschluss vom 27.11.1978 - 2 BvR 165/75 = BVerfGE 50, 50 - Laatzen</ref>. Die in Bayern in den Jahren 1971 bis 1980 durchgeführte Gebietsreform<ref>vgl. Wikipedia Gebietsteform in Bayern</ref> war daher grundsätzlich möglich.

Rechtsbehelfe

Will eine Gemeinde gegen eine gesetzliche Regelung vorgehen, durch die sie sich in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt sieht, kommen folgende Rechtsbehelfe in Frage:

• Popularklage vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof
• Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht

Auf einen Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG können (Individual-)Verfassungsbeschwerden nicht selbständig gestützt werden, weil diese Verfassungsbestimmung in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG bzw. § 90 Abs. 1 BVerfGG nicht aufgezählt ist und deshalb nicht zu den Rechten gehört, deren behauptete Verletzung die Beschwerdebefugnis begründet.<ref>BVerfG, Beschluss vom 04.04.1978 - 2 BvR 1108/77 = BVerfGE 64, 79</ref> Die Gemeinde kann jedoch nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Artikel 28 durch ein Gesetz mit der sog. Kommunalverfassungsbeschwerde klagen (bei Landesgesetzen jedoch nur, soweit nicht Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann, siehe Art. 98 Satz 4 BV).

Kommunalverfassungsbeschwerde

Nach GG Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a entscheidet das Bundesverfassungsgericht über Verfassungsbeschwerden von Gemeinden und Gemeindeverbänden wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach [GG Art. 28 durch ein Gesetz, bei Landesgesetzen jedoch nur, soweit nicht Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann. Letzteres ist in Bayern der Fall mit der Popularklage vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH). Gegen bayerische Landesgesetze können die bayerischen Kommunen daher nur mit der Popularklage vor dem BayVerfGH vorgehen.

Gegen ein Bundesgesetz kann eine bayerische Gemeinde Kommunalverfassungsbeschwerde wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung erheben.

Popularklage

Nach BV Art. 98 Satz 4 hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken.

Der 7. Abschnitt des Gesetzes über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof (VfGHG), bestehend aus Art. 55 VfGHG, beschäftigt sich mit Popularklagen (Art. 2 Nr. 7 VfGHG).

Danach kann die Verfassungswidrigkeit einer Rechtsvorschrift des bayerischen Landesrechts jedermann durch Beschwerde beim Verfassungsgerichtshof geltend machen. Er hat darzulegen, dass ein durch die Verfassung gewährleistetes Grundrecht verfassungswidrig eingeschränkt wird. Der Verfassungsgerichtshof hat dem Landtag, der Staatsregierung und den übrigen Beteiligten Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Der Verfassungsgerichtshof kann von einer mündlichen Verhandlung absehen, wenn er eine solche nach der Sach- und Rechtslage nicht für geboten erachtet. Ausfertigungen der Entscheidung sind dem Landtag und der Staatsregierung zuzustellen. Der Verfassungsgerichtshof kann trotz einer Rücknahme der Popularklage über diese entscheiden, wenn er eine Entscheidung im öffentlichen Interesse für geboten hält; er hat über die Popularklage zu entscheiden, wenn die juristische Person des öffentlichen Rechts, deren Rechtsvorschrift angegriffen ist, eine Entscheidung binnen vier Wochen ab Zustellung der Rücknahmeerklärung beantragt. (Art. 55 VfGHG)

Grenzen des Selbstverwaltungsrechts

Beschränkungen des Selbstverwaltungsrechts

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Beschränkungen der Selbstverwaltung mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar, soweit sie deren Kernbereich unangetastet lassen (BVerfGE 23, 353 (365)<ref>BVerfG, Beschluss vom 21.05.1968 - 2 BvL 2/61</ref>; 22, 180 (205 mit weiteren Nachweisen)). Was zu dem Bereich gehört, der verfassungskräftig gegen jede Schmälerung durch gesetzgeberische Eingriffe geschützt ist, lässt sich nicht abstrakt-allgemein umschreiben, sondern ergibt sich einmal aus der geschichtlichen Entwicklung und sodann aus den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung (BVerfGE 17, 172 (182)).<ref>BVerfG, 10.06.1969 - 2 BvR 480/61</ref>.

Die Sorge für die Gemeindefinanzen fällt grundsätzlich in die ausschließliche Kompetenz der Länder<ref>BVerfG, 10.06.1969 - 2 BvR 480/61</ref>. Deshalb kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nicht durch die Bundesssteuergesetzgebung verletzt werden<ref>BVerfG, 10.06.1969 - 2 BvR 480/61</ref>.

Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft

Die Gemeinde ist lediglich für die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuständig<ref>siehe hierzu die Rechtsprechungsübersicht unter Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft</ref>

Namensgebung bei Neugliederungen

Die Bestimmung des Namens einer im Rahmen der kommunalen Neugliederung gebildeten neuen Gemeinde durch den Landesgesetzgeber verletzt nicht die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG<ref>BVerfG, Beschluss vom 17.01.1979 - 2 BvL 6/76 = BVerfGE 50, 195; NJW 1979, 1347; DVBl 1979, 312; DÖV 1979, 405 Leitsatz</ref>.

GG Art. 7 Abs. 1 (Schulaufsicht)

• Siehe BVerfG, Beschluss vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 = BVerfGE 26, 228 (Schulzweckverband Sorsum)

Vergabe von Stromnetzkonzessionen durch die Gemeinden

Gemeinden müssen nach der Rechtsprechung des BGH<ref>BGH, Urteil vom 17.12.2013 - KZR 65/12 und BGH, Urteil vom 17.12.2013 - KZR 66/12</ref> den Konzessionär für ihr Stromnetz in einem diskriminierungsfreien und transparenten Verfahren auswählen. Das gilt auch im Fall der Übertragung an einen Eigenbetrieb. Das Transparenzgebot verlangt, dass den am Netzbetrieb interessierten Unternehmen die Entscheidungskriterien der Gemeinde und deren Gewichtung rechtzeitig vor Angebotsabgabe mitgeteilt werden. Das gilt auch dann, wenn die Gemeinde den Netzbetrieb einem Eigenbetrieb übertragen will. Gemeinden können sich in diesem Zusammenhang weder auf ein "Konzernprivileg" noch auf die Grundsätze des im Vergaberecht anerkannten "In-house-Geschäfts" berufen. Das verfassungsrechtlich geschützte kommunale Selbstverwaltungsrecht wird dadurch nicht verletzt.<ref>Quelle: BGH, Pressemitteilung Nr. 207/13 vom 18.12.2013</ref>

Amtseid der Gemeinderatsmitglieder

Nach Art. 31 Abs. 4 GO sind alle Gemeinderatsmitglieder in der ersten nach ihrer Berufung stattfindenden öffentlichen Sitzung in feierlicher Form zu vereidigen. Die Eidesformel lautet:

"Ich schwöre Treue dem Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland und der Verfassung des Freistaates Bayern.

Ich schwöre, den Gesetzen gehorsam zu sein und meine Amtspflichten gewissenhaft zu erfüllen.

Ich schwöre, die Rechte der Selbstverwaltung zu wahren und ihren Pflichten nachzukommen, so wahr mir Gott helfe."

BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83; 2 BvR 1628/83 = BVerfGE 79, 127

" Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die darin liegende Garantie der Einrichtung gemeindliche Selbstverwaltung bedarf der gesetzlichen Ausgestaltung und Formung. Der Vorbehalt "im Rahmen der Gesetze" überläßt dem Gesetzgeber diese Ausgestaltung und Formung jedoch nicht beliebig. Zum einen setzt der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie ihm eine Grenze; hiernach darf der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht ausgehöhlt werden. Aber auch außerhalb des Kernbereichs ist der Gesetzgeber nicht frei: Indem der Verfassungsgeber die Institution gemeindliche Selbstverwaltung nicht nur in ihrer überkommenen Gestalt aufgegriffen, sondern mit eigenen Aufgaben in den Aufbau des politischen Gemeinwesens nach der grundgesetzlichen Ordnung eingefügt hat, hat er ihr eine spezifische Funktion beigemessen, die der Gesetzgeber zu berücksichtigen hat.

1. [Bedeutung des Gesetzesvorbehalts des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG]<ref>Überschriften durch Red.</ref>

Die Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sichert den Gemeinden einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte in diesem Bereich<ref>(BVerfGE 26, 228 [237 f.]; 56, 298 [312]; 59, 216 [226])</ref>. Der Gesetzesvorbehalt, den Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ausspricht, umfaßt dabei nicht nur die Art und Weise der Erledigung der örtlichen Angelegenheiten, sondern ebenso die gemeindliche Zuständigkeit für diese Angelegenheiten. Zwar ließe vom Wortlaut her die Stellung der Worte "im Rahmen der Gesetze" innerhalb der Vorschrift auch eine andere Deutung zu. Um Sinngehalt und Tragweite der Grundrechtsbestimmungen und anderen Garantienormen, denen oft eine lapidare Sprachgestalt eigen ist, richtig zu erfassen, ist jedoch der Blick auf das rechtliche und historische Umfeld der Entstehung der Verfassungsnorm sowie auf ihre Zielrichtung erforderlich, wie sie sich in den Beratungen darstellte und wie sie schließlich im Normzusammenhang ihren Ausdruck gefunden hat<ref>(vgl. BVerfGE 74, 51 [57]; 74, 102 [116])</ref>. Hieraus ergibt sich, daß die Abgrenzung des Aufgabenkreises der Gemeinden einer Regelung durch den Gesetzgeber stets offenstand und - mit den in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG enthaltenen Beschränkungen - auch nach dem Grundgesetz offenstehen soll.

a) Für das 19. Jahrhundert war es - ungeachtet der in einigen Verfassungen für die Gemeinden enthaltenen Verbürgung der selbständigen Verwaltung ihrer eigenen Angelegenheiten<ref>(siehe etwa § 184 Reichsverfassung von 1849; Art. 105 Abs. 1 Nr. 3 Preußische Verfassungsurkunde von 1850)</ref> - nicht streitig, daß die Rechte der Gemeinden und ihr Umfang auf gesetzlicher Bewilligung und gegebenenfalls Eingrenzung beruhen<ref>(E. Walz, Gemeinde I. Allgemeines, in: v. Stengel/Fleischmann (Hrsg.), Wörterbuch des deutschen Staats- und Verwaltungsrechts, Bd. 2, 2. Aufl., 1913, S. 39)</ref>. Das Preußische Oberverwaltungsgericht führte in einer Entscheidung im Jahre 1886<ref>(PrOVGE 13, 89 [106])</ref> wie selbstverständlich aus, daß "den Gemeinden die Pflege der sittlichen und wirtschaftlichen Interessen ihrer Angehörigen ganz allgemein zu (steht), soweit nicht etwa Spezialgesetze bestimmte Ausnahmen machen". Dieses Regel- Ausnahme-Prinzip fand angesichts zunehmender Zuständigkeitskonkurrenzen zwischen Staat und Gemeinden Aufnahme in die meisten Verfassungen der teilweise neu gebildeten Länder nach 1945, zum Teil mit verstärkter Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung<ref>(vgl. Art. 137 Abs. 1 der Verfassung des Landes Hessen vom 1. Dezember 1946; Art. 49 Abs. 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947; Art. 39 Abs. 1 der Landessatzung für Schleswig-Holstein vom 13. Dezember 1949; Art. 78 Abs. 2 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Juni 1950; Art. 44 Abs. 3 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung vom 13. April 1951; Art. 71 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg vom 11. November 1953)</ref>. Mit Ausnahme der Verfassung des Freistaates Bayern vom 2. Dezember 1946<ref>(vgl. insb. deren Art. 83 Abs. 1)</ref> erklärt keine dieser Länderverfassungen bestimmte Aufgaben zu an sich gemeindlichen Angelegenheiten.

b) Wie die Entstehungsgeschichte des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zeigt, wollte der Parlamentarische Rat zwar die Gewährleistung der gemeindlichen Selbstverwaltung durch ihre Aufnahme ins Grundgesetz deutlich unterstreichen, aber dabei allgemein und bezüglich der gemeindlichen Aufgaben nicht über den herkömmlich gesicherten Bestand hinausgehen<ref>(vgl. BVerfGE 1, 167 [175])</ref>. Der Abgeordnete Dr. Laforet hob die Übereinstimmung darüber hervor, daß der außerordentlichen Bedeutung der Gemeinden und Gemeindeverbände auch im Grundgesetz an besonderer Stelle zu gedenken und das Prinzip der Selbstverwaltung als ein Grundgedanke herauszustellen sei, an den die Länder gebunden seien. Die Frage des Gesetzesvorbehalts hinsichtlich des gemeindlichen Aufgabenbereichs wurde anhand eines Formulierungsvorschlags des Ausschusses für Grundsatzfragen ausführlich diskutiert. Der Vorschlag lautete:

"Die Länder haben den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht der Selbstverwaltung zu gewähren. Zum Wesen der Selbstverwaltung gehört, daß die Gemeinden alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln haben, soweit das Gesetz dem Lande oder einem Gemeindeverbande nicht Aufgaben zuweist."<ref>(PR, Kurzprot. der 11. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen, S. 7, und der 12. Sitzung, S. 1)</ref>.

Der allgemeine Redaktionsausschuß und, diesem folgend, der Hauptausschuß verwarfen diesen Vorschlag, nicht weil sie den gemeindlichen Aufgabenbereich dem Gesetzesvorbehalt entziehen wollten, sondern weil die Formulierung des Grundsatzausschusses gerade umgekehrt eine zu starke Einschränkung des Gesetzesvorbehalts bedeuten könnte. Der Abgeordnete Dr. Laforet, dem der Hauptausschuß insoweit folgte, führte aus, daß eine Einschränkung des Aufgabenkreises der Gemeinden nur durch Gesetz erfolgen könne, daß in diesen Gesetzen aber nicht nur Gemeindeverbänden und Ländern, sondern auch anderen Trägern der öffentlichen Verwaltung wie den Trägern der Sozialversicherung Befugnisse zugewiesen seien, die die Gemeinden von eigener Tätigkeit ausschlössen; deshalb sei die vom Grundsatzausschuß vorgeschlagene Formulierung zu eng<ref>(Formulierung des Redaktionsausschusses, PR- Drucks. Nr. 279 vom 16. November 1948, S. 8f.; PR, Sten.Prot. der 5. Sitzung des Hauptausschusses vom 18. November 1948, S. 60; vgl. auch v. Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, 1953, S. 176)</ref>.

All dies zeigt, daß an der bisherigen Rechtsprechung festzuhalten ist, wonach der in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG enthaltene Gesetzesvorbehalt sich auch auf den gegenständlichen Aufgabenbereich der Gemeindetätigkeit bezieht<ref>(vgl. BVerfGE 22, 180 [204 ff.]; 23, 353 [365 f.]; 50, 195 [201])</ref>.

2. [Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie und Allzuständigkeit]

Zunächst setzt der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie dem Gesetzgeber eine Grenze; hiernach darf der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht ausgehöhlt werden<ref>(vgl. BVerfGE 1, 167 [174 f.]; 38, 258 [278 f.]; 76, 107 [118]; st. Rspr.)</ref>. Bei der Bestimmung des Kernbereichs ist in besonderer Weise der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen<ref>(vgl. BVerfGE 59, 216 [226]; 76, 107 [118]; st. Rspr.)</ref>. Hiernach gehört zum Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung kein gegenständlich bestimmter oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbarer Aufgabenkatalog, wohl aber die Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen ("Universalität" des gemeindlichen Wirkungskreises).

Die Formulierung "alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG stellt vor allem eine Umschreibung des herkömmlichen Begriffs der "Allzuständigkeit" dar<ref>(vgl. BVerfGE 21, 117 [128 f.])</ref>. Schon in der preußischen Städteordnung von 1808 wurde den Gemeinden Allzuständigkeit zuerkannt. Mit diesem Begriff wurde vor allem die Vorstellung verbunden, daß eine Gemeinde all das in ihre Wirksamkeit einbeziehen durfte, "was die Wohlfahrt des Ganzen, die materiellen Interessen und die geistige Entwicklung der Einzelnen fördert", ohne hierfür eines speziellen Kompetenztitels zu bedürfen<ref>(vgl. PrOVGE 2, 186 [189 f.]; 12, 155 [158])</ref>. Damit wurde die "Universalität" des gemeindlichen Wirkungskreises schon frühzeitig als identitätsbestimmendes Merkmal der gemeindlichen Selbstverwaltung angesehen, im Gegensatz zur "Spezialität" einer Befugnis nur kraft speziellen Kompetenztitels bei anderen Verwaltungsträgern.

Diese Befugnis der Gemeinden, bislang "unbesetzte" Aufgaben in ihrem Bereich an sich zu ziehen, galt unter der Weimarer Reichsverfassung als übereinstimmendes Landesrecht fort<ref>(vgl. Anschütz, Kommentar zur Weimarer Reichsverfassung, 14. Aufl., 1933, Anm. 2 zu Art. 127)</ref>. Durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG wurde sie zu Bundesverfassungsrecht erhoben und auch vom Parlamentarischen Rat als Essentiale der gemeindlichen Selbstverwaltung angesehen, im Gegensatz zur lediglich speziellen Kompetenz der Gemeindeverbände kraft ausdrücklicher gesetzlicher Zuweisung<ref>(vgl. die Ausführungen des Abg. Laforet in der 5. Sitzung des Hauptausschusses am 18. November 1948, Sten.Prot., S. 60)</ref>. Das Grundgesetz beschränkt dieses gemeindliche Zugriffsrecht freilich gegenständlich auf die Angelegenheiten "der örtlichen Gemeinschaft" und verwehrt den Gemeinden so, unter Berufung auf ihre Allzuständigkeit auch allgemeinpolitische Fragen zum Gegenstand ihrer Tätigkeit zu machen<ref>(vgl. Abg. Laforet, ebd.; BVerfGE 8, 122 [134]; Gönnenwein, Gemeinderecht, 1963, S. 34)</ref>.

Ob daneben auch die "Totalität" oder Einheitlichkeit der öffentlichen Verwaltung auf Gemeindeebene in Händen der gemeindlichen Behörden zu den identitätsbestimmenden Merkmalen der gemeindlichen Selbstverwaltung zu zählen ist, kann offen bleiben.

3. [Umfang der Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG]

Die Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG erschöpft sich hinsichtlich des gemeindlichen Zuständigkeitsbereichs jedoch nicht darin, den Grundsatz der Allzuständigkeit als identitätsbestimmendes Merkmal der gemeindlichen Selbstverwaltung zu normieren. Sie entfaltet vielmehr aus ihrer normativen Intention, den Gemeinden einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich zu sichern, Rechtswirkungen auch jenseits dieses engsten Bereichs.

a) Die gesetzliche Aufgabenverteilung zwischen Staat und Kommunen wie auch innerhalb der kommunalen Ebene zwischen Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden steht stets im Spannungsverhältnis zwischen Verwaltungseffizienz und Bürgernähe. Das Ziel optimaler Verwaltungseffizienz trägt die Tendenz zur immer großräumigeren Organisation und stetigen "Hochzonung" von Aufgaben in sich, während das Ziel möglichster Bürgernähe und Bürgerbeteiligung dem widerstreitet und dezentrale Aufgabenansiedlung anempfiehlt. Ziel der Gemeindegebietsreform der 70er Jahre war es, auf der Basis größerer leistungsfähiger Gemeinden einerseits dem Prinzip der möglichst dezentralen Verwaltung neue Kraft auch im ländlichen Bereich zuzuführen; andererseits war gerade auch eine besondere Betonung der insgesamt wirtschaftlichen und rationellen Aufgabenerledigung ein Anliegen für diese in allen deutschen Ländern durchgeführte Reform. Das trug freilich Defizite hinsichtlich der bürgerschaftlichen Selbst-Verwaltung ein. Die wachsenden Anforderungen, welche an die Art und Weise des Aufgabenvollzugs im Hinblick auf die Notwendigkeiten des modernen Sozial- und Leistungsstaates, der ökonomischen Entwicklung und der ökologischen Vorsorge gestellt werden müssen, brachten überdies ein Gefälle hin zu einem "Entörtlichungsprozeß"<ref>(vgl. BVerwGE 67, 321 [323])</ref>.

Gegen diese Entwicklung bietet der Grundsatz der Allzuständigkeit den Gemeinden keinen Schutz. Auch der Gedanke, Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verbiete es, die gemeindliche Selbstverwaltung als solche - sei es durch ihre Aufhebung, sei es durch schleichende Aushöhlung - zu beseitigen<ref>(vgl. BVerfGE 1, 167 [174 f.]; 38, 258 [279]; st. Rspr.)</ref>, greift erst, wenn sich positiv feststellen ließe, daß der den Gemeinden nach einem Aufgabenentzug verbleibende Aufgabenbestand einer Betätigung ihrer Selbstverwaltung keinen hinreichenden Raum mehr beläßt. Dann aber wäre der Minimumstandard schon erreicht; er würde allenfalls verteidigt, aber nicht verhindert.

Dies aber würde Ziel und Inhalt der Gewährleistung aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht gerecht. Das Grundgesetz hat sich auch innerhalb der Länder für einen nach Verwaltungsebenen gegliederten, auf Selbstverwaltungskörperschaften ruhenden Staatsaufbau entschieden<ref>(vgl. BVerfGE 52, 95 [111 f.])</ref>. Es hat darüber hinaus die Gemeinden mit Allzuständigkeit (i.S. des Aufgabenzugriffsrechts) für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ausgestattet und damit die dezentrale Verwaltungsebene noch besonders hervorgehoben. Im gleichen Sinn haben die Länderverfassungen nach 1945 eine Vermutung zugunsten der kommunalen gegenüber der staatlichen Zuständigkeit normiert. Daß diese Festlegung eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses nicht bloße Rechtstechnik, sondern Ausdruck eines auch materiell verstandenen Prinzips dezentraler Aufgabenansiedlung war, zeigt der Umstand, daß verschiedene Länderverfassungen - und in besonderer Akzentuierung gerade diejenigen, die älter sind als das Grundgesetz<ref>(vgl. Art. 137 Abs. 1 der Verfassung des Landes Hessen vom 1. Dezember 1946 und Art. 49 Abs. 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947)</ref> - den gesetzlichen Aufgabenentzug an erschwerte materielle Voraussetzungen knüpften<ref>(vgl. noch Art. 71 Abs. 2 Satz 1, 70 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg)</ref>. Dieses Prinzip hat der Parlamentarische Rat aufgegriffen<ref>(vgl. insbesondere die Ausführungen des Abg. Dr. Schmid in der 11. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen am 14. Oktober 1948, Sten. Prot., S. 36 f., 39 f.)</ref> und ihm in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG - begrenzt auf die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft - Ausdruck verliehen.

Mit dieser Stärkung der dezentralen Verwaltungsebene wollte der Verfassungsgeber auf die gegenläufigen zentralistischen Tendenzen während des nationalsozialistischen Regimes antworten. Er tat dies im Zutrauen in die Gemeinden, im Sinne eines "Aufbaues der Demokratie von unten nach oben"<ref>(vgl. Art. 11 Abs. 4 der Verfassung des Freistaates Bayern)</ref> Keimzelle der Demokratie und am ehesten diktaturresistent zu sein. In diesem Sinn hat das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen, daß Kommunalverfassungsrecht und -wirklichkeit seit dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes von der Tendenz bestimmt sind, unter Zurückdrängung des bürokratisch-autoritativen Elements dem Gedanken des Selbstbestimmungsrechts der Gemeindebürger wieder erhöhte Geltung zu verschaffen<ref>(BVerfGE 7, 155 [167]; vgl. BVerfGE 11, 266 [275])</ref>. Hieran hat sich dadurch, daß sich die grundgesetzliche Ordnung in der Zwischenzeit verfestigt hat, nichts geändert. Die Zurückhaltung, die der Verfassungsgeber bei der Zulassung unmittelbar-demokratischer Elemente auf Bundesebene geübt hat, wird auf der örtlich bezogenen Ebene der Gemeinden ergänzt durch eine mit wirklicher Verantwortlichkeit ausgestattete Einrichtung der Selbstverwaltung, durch die den Bürgern eine wirksame Teilnahme an den Angelegenheiten des Gemeinwesens ermöglicht wird.

b) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG enthält daher auch außerhalb des Kernbereichs der Garantie ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zugunsten der Gemeinden, das der zuständigkeitsverteilende Gesetzgeber zu berücksichtigen hat. Auf diese Weise sichert Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden einen Aufgabenbereich, der grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfaßt<ref>(vgl. BVerfGE 26, 228 [237 f.]; 56, 298 [312]; 59, 216 [226])</ref>.

Dieses Aufgabenverteilungsprinzip gilt zugunsten kreisangehöriger Gemeinden auch gegenüber den Kreisen. Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG sichert den Gemeindeverbänden - und damit den Kreisen - anders als Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden gerade keinen bestimmten Aufgabenbereich. Das hat das Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach festgestellt<ref>(vgl. BVerfGE 21, 117 [128 f.]; 23, 353 [365])</ref>. Wortlaut und systematisches Verhältnis zwischen den beiden Sätzen des Art. 28 Abs. 2 GG belegen dieses Ergebnis. Es entspricht auch der Tradition des Kommunalverfassungsrechts<ref>(vgl. BVerfGE 23, 353 [366])</ref> und der Entstehungsgeschichte der Vorschrift in den Beratungen des Parlamentarischen Rates. Während der ursprüngliche Vorschlag des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung Gemeinden und Gemeindeverbände noch ununterschieden nebeneinandergestellt hatte<ref>(vgl. PR, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, Kurzprot. der 10. Sitzung am 8. Oktober 1948, S. 1)</ref>, nahm der Hauptausschuß die heutige Differenzierung gerade mit der Begründung vor, den Gemeindeverbänden komme herkömmlich im Unterschied zu den Gemeinden gerade keine Allzuständigkeit zu<ref>(vgl. die Ausführungen des Abg. Laforet in der 5. Sitzung des Hauptausschusses am 18. November 1948, Sten. Prot. S. 60, und des Abg. v. Mangoldt in der 20. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen am 10. November 1948, vgl. JöR N.F., Bd. 1, S. 255)</ref>. Die später aus anderen Gründen verworfene<ref>(dazu oben 1)</ref> Formulierung des Ausschusses für Grundsatzfragen sah eine ausdrückliche Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Gemeinden nicht nur gegenüber dem Staat, sondern auch gegenüber den Gemeindeverbänden vor<ref>(vgl. PR., Kurzprot. der 12. Sitzung des Grundsatzausschusses vom 15. Oktober 1948, S. 1)</ref>.

Diesem Befund läßt sich nicht mit einem Hinweis auf Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG entgegentreten. Das Grundgesetz hat mit dieser Vorschrift zwar angeordnet, daß das Volk nicht nur in den Ländern und Gemeinden, sondern auch in den Kreisen eine demokratisch gewählte Vertretung haben muß; dadurch werden die Kreise unter den Gemeindeverbänden nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG besonders hervorgehoben. Dies ist im Hinblick auf das gewachsene Gewicht und den tatsächlichen Umfang der Kreistätigkeit geschehen<ref>(vgl. BVerfGE 52, 95 [112])</ref>. Das Grundgesetz hat damit jedoch auf die gegebene Tatsache reagiert, daß die Landkreise kraft Landesrechts vielfach Zuständigkeiten innehaben, die sich einer Allzuständigkeit annähern; es hat nicht darüber hinaus angeordnet, daß sie Allzuständigkeit auch haben sollen.

c) Sichert mithin das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zum Ausdruck gebrachte Aufgabenverteilungsprinzip den Gemeinden auch gegenüber den Kreisen einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich, so ist, was zu diesen Angelegenheiten gehört, nach der doppelten Funktion dieses Begriffs zu bestimmen: Einerseits ist die gemeindliche Allzuständigkeit gegen den Zuständigkeitsbereich der allgemeinen Politik abzugrenzen (vgl. BVerfGE 8, 122 (134) und oben 2), andererseits der grundgesetzlich gewollten Teilnahme der Bürger an der öffentlichen Verwaltung ihr Betätigungsfeld zuzuordnen. Hiernach sind Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben<ref>(vgl. insoweit BVerfGE 8, 122 [134]; 50, 195 [201]; 52, 95 [120])</ref>, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen; auf die Verwaltungskraft der Gemeinde kommt es hierfür nicht an. Es liegt auf der Hand, daß diese Angelegenheiten keinen ein für allemal feststehenden Aufgabenkreis bilden; ebenso ist deutlich, daß dieser auch nicht für alle Gemeinden unerachtet etwa ihrer Einwohnerzahl, flächenmäßigen Ausdehnung und Struktur gleich sein kann.

Demgegenüber verbietet sich eine Auslegung, die ein anderweitig bestimmtes einheitliches sogenanntes kommunales Leistungsniveau zu ihrem Ausgangspunkt wählt, das im kreisfreien Raum von den Städten, im kreisangehörigen Raum dagegen von Gemeinden und Kreisen gemeinsam zu erreichen sei<ref>(so aber BVerwGE 67, 321 [324])</ref>. Zwar mag den Kreisen unter diesem Gesichtspunkt eine "Ausgleichs- und Ergänzungsfunktion" im Hinblick auf weniger leistungsstarke kreisangehörige Gemeinden zukommen<ref>(vgl. BVerfGE 58, 177 [196])</ref>; auch mag der Landesgesetzgeber den Kreisen darüber hinaus die Erledigung überörtlicher Aufgaben übertragen, die im Gebiet kreisfreier Städte noch als örtliche erscheinen, um so ein Leistungsgefälle zwischen "Stadt" und "Land" zu mindern oder auszugleichen. Gleichwohl bleiben Angelegenheiten, die gerade das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen, Angelegenheiten dieser örtlichen Gemeinschaft; Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG unterscheidet nicht zwischen "lokal-örtlichen" (Gemeinde-) und "regional-örtlichen" (Kreis-) Aufgaben und läßt die Kreise mithin an seinem Gewährleistungsgehalt nicht teilhaben.

4. [Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers]

Der Gesetzgeber darf nach alledem die Institution gemeindliche Selbstverwaltung auch hinsichtlich der Aufgabenausstattung der Gemeinden regeln. Er hat hierbei indes den Vorrang zu berücksichtigen, den Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft der Gemeindeebene auch vor der Kreisebene einräumt. Der Gesetzgeber ist dagegen in seiner Zuordnung frei, wenn die Aufgabe keinen oder keinen relevanten örtlichen Charakter besitzt; sie fällt dann aus dem Gewährleistungsbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG heraus.

a) Eine Aufgabe mit relevantem örtlichen Charakter darf der Gesetzgeber den Gemeinden nur aus Gründen des Gemeininteresses, vor allem also dann entziehen, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre. Demgegenüber scheidet das bloße Ziel der Verwaltungsvereinfachung oder der Zuständigkeitskonzentration - etwa im Interesse der Übersichtlichkeit der öffentlichen Verwaltung - als Rechtfertigung eines Aufgabenentzugs aus; denn dies zielte ausschließlich auf die Beseitigung eines Umstandes, der gerade durch die vom Grundgesetz gewollte dezentrale Aufgabenansiedlung bedingt wird. Auch Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung insgesamt rechtfertigen eine "Hochzonung" nicht schon aus sich heraus, sondern erst dann, wenn ein Belassen der Aufgabe bei den Gemeinden zu einem unverhältnismäßigen Kostenanstieg führen würde. Eine zentralistisch organisierte Verwaltung könnte allerdings in vielerlei Hinsicht rationeller und billiger arbeiten; die Verfassung setzt diesen ökonomischen Erwägungen jedoch den politisch-demokratischen Gesichtspunkt der Teilnahme der örtlichen Bürgerschaft an der Erledigung ihrer öffentlichen Aufgaben (oben 3. a) entgegen und gibt ihm den Vorzug. Der Staat ist daher zunächst darauf beschränkt sicherzustellen, daß die Gemeinden ihre Angelegenheiten nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit erfüllen; daß andere Aufgabenträger in größeren Erledigungsräumen dieselbe Aufgabe insgesamt wirtschaftlicher erledigen könnten, gestattet - jedenfalls grundsätzlich - keinen Aufgabenentzug.

b) Die Prüfung, ob und inwieweit die fragliche Aufgabe sich als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft darstellt, muß differenziert nach der Größe der betroffenen Gemeinden vorgenommen werden; sie hat anhand von Sachkriterien unter Orientierung an den Anforderungen zu erfolgen, die an eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung zu stellen sind.

Bei der Einschätzung der örtlichen Bezüge einer Aufgabe und ihres Gewichts kommt dem Gesetzgeber ein Einschätzungsspielraum zu. Hierbei darf nicht übersehen werden, daß sich eine Aufgabe nicht hinsichtlich all ihrer Teilaspekte und nicht für alle Gemeinden gleichermaßen als eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft darstellen muß, daß sie vielmehr auch nur teilweise oder nur für bestimmte - größere - Gemeinden als örtlich anzusehen sein kann, im übrigen aber als überörtlich erscheint. Insoweit darf der Gesetzgeber typisieren; er braucht nicht jeder einzelnen Gemeinde und grundsätzlich auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden Rechnung zu tragen. Dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter seiner Regelung<ref>(vgl. BVerwGE 67, 321 [329 f.])</ref>. Im Streitfall ist zu prüfen, ob die gesetzgeberische Einschätzung von Maß und Gewicht der örtlichen Bezüge einer Aufgabe in Ansehung des unbestimmten Verfassungsbegriffs "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" vertretbar ist. Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers ist dabei um so enger und die gerichtliche Kontrolle um so intensiver, je mehr als Folge der gesetzlichen Regelung die Selbstverwaltung der Gemeinden an Substanz verliert.

c) Hat die Aufgabe einen relevanten örtlichen Charakter, so muß der Gesetzgeber berücksichtigen, daß sie insoweit an sich der gemeindlichen Ebene zuzuordnen ist. Will er die Aufgabe den Gemeinden gleichwohl entziehen, so kann er dies nur, wenn die den Aufgabenentzug tragenden Gründe gegenüber dem verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG überwiegen; sein Entscheidungsspielraum ist insoweit normativ gebunden.

Auch hier ist von Verfassungs wegen zu prüfen, ob die Entscheidung des Gesetzgebers eine vertretbare Ausfüllung des Rahmens darstellt, den Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG mit dem unbestimmten Verfassungsbegriff "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" und dem in ihm normierten Aufgabenverteilungsprinzip festlegt. Die gesetzgeberischen Entscheidungen auf ihre Vertretbarkeit hin statt nur auf das Fehlen sachfremder Erwägungen zu überprüfen, ist angesichts des Gewichts, welches das Grundgesetz der gemeindlichen Selbstverwaltung beimißt, geboten und macht die in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG vorgesehene Kommunalverfassungsbeschwerde, die der gemeindlichen Selbstverwaltung auch verfahrensrechtlich einen besonderen Schutz zukommen lassen wollte, in diesem Bereich erst wirksam. Auch hier gilt für den Umfang des gesetzgeberischen Entscheidungsspielraums einerseits und die Reichweite der gerichtlichen Kontrolle andererseits das zu b) Gesagte. "<ref>Abs. 44 ff. </ref>

Normen

Grundgesetz (GG)

• GG Art. 28 Abs. 2 Selbstverwaltungsgarantie
  • (1) Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar. In Gemeinden kann an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten.
  • (2) Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.
  • (3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.
• GG Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b Kommunalverfassungsbeschwerde
• GG Art. 106 Abs. 5-8 GG Anteil am Steueraufkommen
• GG Art. 115c Abs. 3 Schutz im Verteidigungsfall

Bayerische Verfassung (BV)

• BV Art. 11
  • Abs. 2 Satz 2: Sie haben das Recht, ihre eigenen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze selbst zu ordnen und zu verwalten, insbesonders ihre Bürgermeister und Vertretungskörper zu wählen.
  • Abs. 4: Die Selbstverwaltung der Gemeinden dient dem Aufbau der Demokratie in Bayern von unten nach oben.
• BV Art. 83 Abs. 1: In den eigenen Wirkungskreis der Gemeinden (Art. 11 Abs. 2) fallen insbesonders die Verwaltung des Gemeindevermögens und der Gemeindebetriebe; der örtliche Verkehr nebst Straßen- und Wegebau; die Versorgung der Bevölkerung mit Wasser, Licht, Gas und elektrischer Kraft; Einrichtungen zur Sicherung der Ernährung; Ortsplanung, Wohnungsbau und Wohnungsaufsicht; örtliche Polizei, Feuerschutz; örtliche Kulturpflege; Volks- und Berufsschulwesen und Erwachsenenbildung; Vormundschaftswesen und Wohlfahrtspflege; örtliches Gesundheitswesen; Ehe- und Mütterberatung sowie Säuglingspflege; Schulhygiene und körperliche Ertüchtigung der Jugend; öffentliche Bäder; Totenbestattung; Erhaltung ortsgeschichtlicher Denkmäler und Bauten.
• BV Art. 98 Satz 4: Der Verfassungsgerichtshof hat Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken.

Bayerisches Kommunalrecht

Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung - GO)

• GO Art. 1 Begriff
• GO Art. 6 Allseitiger Wirkungskreis

Landkreisordnung für den Freistaat Bayern (Landkreisordnung - LKrO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. August 1998

• LKrO Art. 1

Bezirksordnung für den Freistaat Bayern (Bezirksordnung - BezO)

• BezO Art. 1

Außer Kraft

• EG-Vertrag Art. 16 außer Kraft, siehe jetzt AEUV Art. 14

Rechtsprechung

Bundesverfassungsgericht (BVerfG)

• BVerfG, Beschluss vom 03.05.1994 - 2 BvR 2760/93, 2 BvR 741/94, 2 BvR 707/94, 2 BvQ 3/94, 2 BvQ 3/94, 2 BvR 707, 741/94] - Isserstedt - kommunale Neugliederung
• BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83; 2 BvR 1628/83 = BVerfGE 79, 127
• BVerfG, Urteil vom 24.07.1979 - 2 BvK 1/78 = BVerfGE 52, 95; NJW 1979, 1815; DVBl 1980, 52;
• BVerfG, Beschluss vom 17.01.1979 - 2 BvL 6/76 = BVerfGE 50, 195; NJW 1979, 1347; DVBl 1979, 312; DÖV 1979, 405
• BVerfG, Beschluss vom 27.11.1978 - 2 BvR 165/75 = BVerfGE 50, 50 - Laatzen
• BVerfG, Beschluss vom 04.04.1978 - 2 BvR 1108/77 - Beschränkung der Wählbarkeit zum Gemeinderat
• BVerfG, Beschluss vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 Schulzweckverband Sorsum
• BVerfG, Beschluss vom 10.06.1969 - 2 BvR 480/61 = BVerfGE 26, 172 - Keine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts durch Bundessteuergesetzgebung
• BVerfG, Beschluss vom 21.05.1968 - 2 BvL 2/61 = BVerfGE 23, 353
• BVerfG, Urteil vom 18.07.1967 - 2 BvF 3/62; 2 BvF 4/62; 2 BvF 5/62; 2 BvF 6/62; 2 BvF 7/62; 2 BvF 8/62; 2 BvR 139/62; 2 BvR 140/62; 2 BvR 334/62; 2 BvR 335/62 - Jugendhilfe
• BVerfG, Beschluss vom 12.07.1960 - 2 BvR 373/60 = BVerfGE 11, 266 - Recht einer Wählervereinigung auf Teilnahme an Kommunalwahlen

Bundesverwaltungsgericht (BVerwG)

• BVerwG, Urteil vom 16.06.2015 - 10 C 13.14 - Kreisumlage; Umlagesatz; Haushaltsausgleich; Haushaltsdefizit; Haushaltsnotlage; Überschuldung; Kommunalaufsicht; Rechtsaufsicht; "Einmischungsaufsicht"; Weisung, aufsichtliche; Aufsichtsmaßnahme; Anordnung, aufsichtliche; Ersatzvornahme; Selbstverwaltung, kommunale; Kreis; Landkreis; Gemeinde; Finanzausstattung; Finanzausgleich, kommunaler; Ausgleichsstock; Finanzhoheit; Schuldenbremse.

Bundesgerichtshof (BGH)

• BGH, Urteil vom 17.12.2013 - KZR 65/12

Bayerischer Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH)

• BayVerfGH, Entscheidung vom 07.10.2011 - Vf. 32-VI-10 - Friedhofssatzung
• BayVerfGH, Entscheidung vom 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - Kommunaler Finanzausgleich

Publikationen

Online-Publikationen

• Wikipedia Gebietsreform in Bayern

Fachartikel

• Dr. Matthias Niedzwicki, Das Prinzip des grundlegenden, demokratischen Gehalts nach den sog. Maastricht- und Lissabon- Urteilen des BVerfG im Anwendungsbereich der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung – Ein subjektiv-öffentliches Recht auch gegen die materielle Privatisierung kommunaler Aufgaben?, KommJur 2011, 450

Fachbücher

• Franz Dirnberger / Andrea Gehler / Emil Schneider / Roland Wölfel, Praxiswissen für Kommunalpolitiker - Erfolgreich handeln als Gemeinde-, Stadt-, Kreis- und Bezirksrat, Jehle Verlag, 4. Auflage 2014, ISBN 9783782505475 Pos. 1708 - Teil 2 Die kommunale Selbstverwaltung; Pos. 6123 (Teil 4 Ziffer 1)
• Lissak, Das kommunale Selbstverwaltungsrecht nach bayerischem Verfassungs- und Verfassungsprozeßrecht, 1. Auflage 2000, Duncker & Humblot Berlin, ISBN 3428100638
• Weber/Köppert, Kommunalrecht Bayern, 2. Aufl. 2013, Verlag C.F. Müller, ISBN 9783811463257 Rdnr. 38 ff.

Dokumentationen

• Deutscher Bundestag Drucksache 16/6112 Kommunale Selbstverwaltung und europäisches Vergaberecht

Siehe auch

• eigener Wirkungskreis
• Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts
• Konnexitätsprinzip
• Freiwillige Aufgabe (<-> Pflichtaufgabe)

Fußnoten

<references />