Popularklage

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Überblick

Nach BV Art. 98 Satz 4 hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken.

Der 7. Abschnitt des Gesetzes über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof (VfGHG), bestehend aus Art. 55 VfGHG, beschäftigt sich mit Popularklagen (Art. 2 Nr. 7 VfGHG).

Danach kann die Verfassungswidrigkeit einer Rechtsvorschrift des bayerischen Landesrechts jedermann durch Beschwerde beim Verfassungsgerichtshof geltend machen. Er hat darzulegen, dass ein durch die Verfassung gewährleistetes Grundrecht verfassungswidrig eingeschränkt wird. Der Verfassungsgerichtshof hat dem Landtag, der Staatsregierung und den übrigen Beteiligten Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Der Verfassungsgerichtshof kann von einer mündlichen Verhandlung absehen, wenn er eine solche nach der Sach- und Rechtslage nicht für geboten erachtet. Ausfertigungen der Entscheidung sind dem Landtag und der Staatsregierung zuzustellen. Der Verfassungsgerichtshof kann trotz einer Rücknahme der Popularklage über diese entscheiden, wenn er eine Entscheidung im öffentlichen Interesse für geboten hält; er hat über die Popularklage zu entscheiden, wenn die juristische Person des öffentlichen Rechts, deren Rechtsvorschrift angegriffen ist, eine Entscheidung binnen vier Wochen ab Zustellung der Rücknahmeerklärung beantragt. (Art. 55 VfGHG)

Funktion

"Die Popularklage dient nicht in erster Linie dem Schutz der verfassungsmäßigen Rechte des einzelnen, sondern bezweckt im öffentlichen Interesse den Schutz der Grundrechte als Institution. Sie hat daher auch nicht ein besonderes Rechtsschutzinteresse des Antragstellers zur Voraussetzung; dieser muß nicht in einem Grundrecht verletzt sein"<ref>BayVerfGH, Entscheidung vom 01.08.1975, Vf 11-VII-73; VerfGH 7, 69/7318; 16, 55/6119; 18, 166/17220; VerfGHE vom 06.06.1975 Vf. 16-VII-73 S. 1121; Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern – 1971 – RdNr. 7 zu Art. 98 BV.</ref>

Voraussetzungen

Antragsberechtigung: Jedermann

  • natürliche Personen
  • juristische Personen
    • des Privatrechts
    • des öffentlichen Rechts

Die Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs und die herrschende Lehre lassen alle natürlichen und juristischen Personen als Popularkläger zu, stellen also in der Sache an die Antragsberechtigung keine weiteren Anforderungen als die, dass der Popularkläger rechtsfähig sein muss<ref>(VerfGH vom 4.8.1954 = VerfGH 7, 69/73; Knöpfle in Nawiasky/Schweiger/Knöpfle, Die Verfassung des Freistaates Bayern, RdNr. 19 zu Art. 98 Satz 4 BV; Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 4. Aufl. 1992, RdNr. 7 zu Art. 98)</ref>.

Anders als bei der Verfassungsbeschwerde nach BV Art. 120 muss der Beschwerdeführer einer Popularklage keine Beziehung zum bayerischen Staatsgebiet aufweisen<ref>BayVerfGH, Entscheidung vom 15.01.2007 - 11-VII-05; Bastian Bohn, Das Verfassungsprozessrecht der Popularklage - Zugleich eine Untersuchung der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs der Jahre 1995 bis 2011. Dissertationsschrift, ISBN 9783428136308, S. 95</ref>.

Auch Gemeinden und Gemeindeverbände (z.B. Bezirk|Bezirke)können als Gebietskörperschaften (juristische Personen des öffentlichen Rechts) vor dem BayVerfGH Poularklage erheben<ref>Siehe u.a. BayVerfGH, Entscheidung vom 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 m.w.N.: vgl. VerfGH vom 23.1.1976 = VerfGH 29, 1/3; VerfGH vom 29.4.1987 = VerfGH 40, 53/55; VerfGH vom 14.7.1994 = VerfGH 47, 165/170; VerfGH vom 18.4.1996 = VerfGH 49, 37/49), Landkreise (vgl. VerfGH vom 18.1.1952 = VerfGH 5, 1/3; VerfGH vom 3.6.1959 = VerfGH 12, 48/53; VerfGH vom 12.1.1998 = VerfGH 51, 1/13</ref>.

"Nach einer in der Literatur vertretenen Ansicht sind juristische Personen des öffentlichen Rechts – von Ausnahmen abgesehen – allerdings aus dem Kreis der zur Erhebung einer Popularklage Berechtigten auszuschließen, soweit sie als Träger hoheitlicher Befugnisse an der Ausübung der Staatsgewalt Anteil haben und einen Teil von ihr bilden<ref>(Knöpfle in Nawiasky/Schweiger/Knöpfle, Die Verfassung des Freistaates Bayern, RdNr. 22 zu Art. 98)</ref>. In der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs wurde im Einzelfall geprüft, ob das als verletzt erachtete Grundrecht seinem Wesen nach auf juristische Personen des öffentlichen Rechts anwendbar ist. Dabei ist darauf abgestellt worden, ob sich die juristische Person des öffentlichen Rechts in einer Schutzsituation befindet, welche die betreffende Grundrechtsnorm voraussetzt. Eine juristische Person des öffentlichen Rechts kann der Ausübung der Staatsgewalt in derselben Weise wie eine natürliche Person unterworfen sein und in einem solchen Fall die Verletzung von Grundrechten geltend machen<ref>(vgl. VerfGH 27, 14/20; 29, 1/3 f.; 29, 105/119; 49, 111/115; Knöpfle in Nawiasky/Schwei­ger/ Knöpfle, a.a.O., RdNr. 22 zu Art. 98)</ref>. Soweit Gebietskörperschaften öffentliche Aufgaben zu erfüllen haben, befinden sie sich als Teil der öffentlichen Gewalt allerdings grundsätzlich nicht in einer Situation, die typischerweise von den Grundrechten geschützt wird<ref>(vgl. VerfGH BayVBl 2001, 339)</ref>. Eine Gebietskör­perschaft kann nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Popular­klage erheben, wenn sie durch einen Organisationsakt örtlich betroffen ist<ref>(vgl. VerfGH 27, 14/20; 31, 99/118 f.)</ref>. In weiteren Fällen hat der Verfassungsgerichts­hof die abstrakte Betroffenheit kommunaler Gebietskörperschaften durch Gesetze wie z.B. das Finanzausgleichsgesetz, das Schulfinanzierungsgesetz oder die Zulassung von Feuerbestattungsanlagen in privater Trägerschaft als ausreichend erachtet<ref>(vgl. VerfGH 49, 37/50; 49, 79/85 f.; 50, 15/40)</ref>."<ref>BayVerfGH, Entscheidung vom 10.10.2001 - 2-VII-01, 4-VII-01, 6-VII-01, Vf. 7-VII-01, Vf. 8-VII-01</ref>

In BayVerfGH, Entscheidung vom 10.10.2001 - 2-VII-01, 4-VII-01, 6-VII-01, Vf. 7-VII-01, Vf. 8-VII-01 musste nach Ansicht des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes nicht entschie­den werden, ob an der Rechtsprechung festzuhalten<ref>zu dieser Formulierung vgl. aber Bastian Bohn, Das Verfassungsprozessrecht der Popularklage - Zugleich eine Untersuchung der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs der Jahre 1995 bis 2011. Dissertationsschrift, ISBN 9783428136308, S. 98 f.</ref> sei, wonach juristische Personen des öffentlichen Rechts im Weg der Popularklage nur die Verletzung von Grundrechten geltend machen können, die ihrem Wesen nach auf sie selbst anwendbar seien. Denn diese Voraussetzung waren, soweit Willkür gerügt wurde, nach Ansicht der Bayerischen Verfassungsgerichtshofes in diesem Verfahren erfüllt.<ref>BayVerfGH, Entscheidung vom 10.10.2001 - 2-VII-01, 4-VII-01, 6-VII-01, Vf. 7-VII-01, Vf. 8-VII-01</ref>

Verfahrensgegenstand: Gesetze und Verordnungen

"Nach BV Art. 98 Satz hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken. ... Gesetze und Verordnungen im Sinn dieser Bestimmung sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts (VfGHG Art. 55 Abs. 1 Satz 1)."<ref>BayVerfGH, Entscheidung vom 24.06.2008 - 3-VII-07 Abs. 21</ref>

Rechtsvorschrift des bayerischen Landesrechts

"Rechtsvorschriften in dem genannten Sinn sind abstrakt-generelle Bestimmungen, die sich an andere Rechtssubjekte wenden und für diese Rechte und Pflichten begründen, ändern oder aufheben; kennzeichnend ist ihre unmittelbare Außenwirkung gegenüber dem Bürger. Verwaltungsvorschriften sind dagegen interne Direktiven, die eine Behörde einer ihr nachgeordneten Stelle oder sich selbst gibt, um die Verwaltungspraxis in bestimmter Weise zu steuern, zu erleichtern oder zu verstetigen. Sie sind ausschließlich für die betroffenen Behörden bindend und entfalten keine unmittelbare Außenwirkung. Ob eine Regelung als Rechts- oder als Verwaltungsvorschrift zu qualifizieren ist, beurteilt sich zum einen nach ihrer Form, zum anderen nach ihrem Inhalt<ref>(ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 9.2.1988 = VerfGH 41, 13/15; VerfGH vom 5.5.2003 = VerfGH 56, 75/84; Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 4. Aufl. 1992, RdNrn. 5 ff. zu Art. 55, RdNrn. 8 ff. zu Art. 98)</ref>."<ref>BayVerfGH, Entscheidung vom 08.07.2008 - Vf. 6-VII-07 Abs. 21</ref>

Vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof überprüfbare Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts können sein:

Abgrenzung: keine Rechtsvorschriften

Substantiierte Darlegung einer verfassungswidrige Einschränkung von Grundrechtsnormen der Bayerischen Verfassung (Art. 98-123 BV)

"Zu den prozessualen Voraussetzungen einer Popularklage gehört nach Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG, dass die Antragsteller darlegen, inwiefern durch die angegriffene Rechtsvorschrift ein in der Verfassung gewährleistetes Grundrecht verfassungswidrig eingeschränkt wird. Unzulässig ist die Popularklage, wenn und soweit eine als verletzt bezeichnete Norm der Verfassung kein Grundrecht gewährt. Sie ist weiter unzulässig, wenn zwar ein Grundrecht als verletzt gerügt wird, eine Verletzung der entsprechenden Norm nach Sachlage aber von vornherein nicht möglich ist, weil der Schutzbereich des angeblich verletzten Grundrechts durch die angefochtene Rechtsvorschrift nicht berührt wird. Eine ausreichende Grundrechtsrüge liegt nicht schon dann vor, wenn die Antragsteller lediglich behaupten, dass die angefochtene Rechtsvorschrift nach ihrer Auffassung gegen Grundrechtsnormen der Bayerischen Verfassung verstößt. Die Antragsteller müssen ihren Vortrag vielmehr so präzisieren, dass der Verfassungsgerichtshof beurteilen kann, ob der Schutzbereich der bezeichneten Grundrechtsnorm berührt ist. Die zur Überprüfung gestellten Tatsachen und Vorgänge müssen dies zumindest als möglich erscheinen lassen.<ref>(ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 21.2.1986 VerfGHE 39, 17/21; vom 12.4.1988 VerfGHE 41, 33/36 f.; BayVBl 2011, 695; vom 6.12.2011 VerfGHE 64, 205/208 f.; vom 26.6.2012 VerfGHE 65, 118/122 f.; vom 21.3.2016 - Vf. 21-VII-15 - juris Rn. 25)"</ref>.<ref>BayVerfGH, Entscheidung vom 17.07.2017 - Vf. 9-VII-15 Abs. 46</ref>

"Auf die Rüge einer Verletzung des Rechtsstaatsprinzips (BV Art. 3 Abs. 1 Satz 1) kann eine Popularklage für sich alleine nicht gestützt werden, weil diese Verfassungsnorm kein Grundrecht verbürgt."<ref>Vorlage:BayVerfGH Vf.3-VII-03 - VerfGHE 58‚ 1/16</ref> "Ist eine Popularklage ... in zulässiger Weise erhoben, erstreckt der Verfassungsgerichtshof die Überprüfung der angefochtenen Vorschriften [aber] auf alle in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung, selbst wenn insoweit keine Rügen geltend gemacht worden sind oder wenn sie keine Grundrechte verbürgen."<ref>BayVerfGH, Entscheidung vom 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 mit Verweis auf ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 14.2.1995 = VerfGH 48, 17/22 m. w. N.</ref>

Eine Gemeinde kann mit der Popularklage eine Verletzung

rügen, obwohl diese nach der Rechtsprechung keine Grundrechte darstellen.

Daneben können sich Gemeinden mit der Popularklage vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof auch auf eine Verletzung des in Art. 118 Abs. 1 BV enthaltenen Willkürverbots und des in Art. 103 Abs. 1 BV verbürgten Eigentumsgrundrechts berufen<ref>vgl. VerfGH vom 16.12.1992 = VerfGH 45, 157/160</ref>.

Anmerkung: Hingegen können sich Gemeinden vor dem Bundesverfassungsgericht nach dessen Rechtsprechung als Hoheitsträger bzw. juristische Person des öffentlichen Rechts nicht auf die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG mittels Individualverfassungsbeschwerde berufen<ref>BVerfG, Beschluss vom 07.06.1977 - 1 BvR 108/73; 1 BvR 424/73; 1 BvR 226/74 = BVerfGE 45,63</ref>.

Selbstbetroffenheit

Grundsätzlich ist bei der Popularklage keine Selbstbetroffenheit erforderlich<ref>vgl. Geuer, Rechtsschutzmöglichkeiten von Unternehmern gegen den neuen „Rundfunkbeitrag“, Seite 13 unten</ref>.

Bürger einer Gemeinde sind befugt, die ihre Gemeinde betreffende Neugliederungsvorschrift mit einer auf Art. 118 Abs. 1 BV gestützten Popularklage anzugreifen; eine Überprüfung am Maßstab des kommunalen Selbstverwaltungsrechts (Art. 11 Abs. 2 BV) scheidet aber aus, da eine solche Rüge abgesehen von Ausnahmefällen nur von der betroffenen Gemeinde selbst, nicht dagegen von deren Bürgern erhoben werden kann<ref>*BayVerfGH, Entscheidung vom 16.10.1987 - Vf. 16-VII-84</ref>.

Bei generell für alle Gemeinden oder Gemeindeverbände in Bayern geltenden Vorschriften reicht es aus, "dass diese als solche abstrakt geeignet sind, das Grundrecht oder das grundrechtsähnliche Recht einzuschränken"<ref>BayVerfGH, Entscheidung vom 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 mit Hinweis auf VerfGH vom 27.2.1997 = VerfGH 50, 15/40</ref>.

Schriftform

Nach BayVfGHG Art. 14 Abs. 1 Satz 1 wird das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof nur auf schriftlichen Antrag eingeleitet. Dem Antrag und allen anderen Schriftsätzen sind jeweils so viele Abschriften beizufügen, als weitere Beteiligte vorhanden sind.

Frist

Eine Frist ist nicht gesetzlich vorgegeben.

Prüfungsumfang

"Ist eine Popularklage ... in zulässiger Weise erhoben, erstreckt der Verfassungsgerichtshof die Überprüfung der angefochtenen Vorschriften auf alle in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung, selbst wenn insoweit keine Rügen geltend gemacht worden sind oder wenn sie keine Grundrechte verbürgen<ref>BayVerfGH, Entscheidung vom 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 mit Verweis auf ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 14.2.1995 = VerfGH 48, 17/22 m. w. N.</ref>.

Kosten

Das Verfahren des Verfassungsgerichtshofs ist kostenfrei (BayVfGHG Art. 27 Abs. 1 Satz 1).

Ist jedoch in den Fällen des ... Art. 2 Nr. 7 die Popularklage unzulässig oder offensichtlich unbegründet, so kann der Verfassungsgerichtshof dem Beschwerdeführer oder Antragsteller eine Gebühr bis zu eintausendfünfhundert Euro auferlegen (BayVfGHG Art. 27 Abs. 1 Satz 2).

Erklärt der Verfassungsgerichtshof in einem Verfahren nach Art. 55 eine Rechtsvorschrift für verfassungswidrig, nichtig oder nur in einer bestimmten Auslegung für verfassungsgemäß, ordnet er an, daß die juristische Person des öffentlichen Rechts, deren Vorschrift Gegenstand des Verfahrens war, dem Antragsteller oder Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen ganz oder teilweise zu erstatten hat (BayVfGHG Art. 27 Abs. 3).

Normen

Verfassung des Freistaates Bayern (BV)

  • BV Art. 98 Satz 4: Der Verfassungsgerichtshof hat Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken.

Gesetz über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof (VfGHG)

  • BayVfGHG Art. 9 Ausschließung und Ablehnung: Auf die Ausschließung und die Ablehnung eines Mitglieds des Verfassungsgerichtshofs sind die Vorschriften der §§ 22 bis 30 StPO entsprechend anzuwenden.
  • BayVfGHG Art. 14 (Antragstellung) Abs. 1 Satz 1: Das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof wird nur auf schriftlichen Antrag eingeleitet.
  • BayVfGHG Art. 26 Einstweilige Anordnung
  • BayVfGHG Art. 27 Kosten (s. Gliederungspunkt oben)
  • BayVfGHG Art. 30 (Ergänzende Bestimmungen) Abs. 1: (1) Soweit dieses Gesetz keine Bestimmungen über das Verfahren enthält, sind die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), ergänzend die der Zivilprozessordnung (ZPO) entsprechend heranzuziehen.
  • VfGHG Art. 55 Popularklage
    • (1) 1Die Verfassungswidrigkeit einer Rechtsvorschrift des bayerischen Landesrechts kann jedermann durch Beschwerde beim Verfassungsgerichtshof geltend machen. 2Er hat darzulegen, daß ein durch die Verfassung gewährleistetes Grundrecht verfassungswidrig eingeschränkt wird.
    • (2) Der Verfassungsgerichtshof hat dem Landtag, der Staatsregierung und den übrigen Beteiligten Gelegenheit zur Äußerung zu geben.
    • (3) Der Verfassungsgerichtshof kann von einer mündlichen Verhandlung absehen, wenn er eine solche nach der Sach- und Rechtslage nicht für geboten erachtet.
    • (4) Ausfertigungen der Entscheidung sind dem Landtag und der Staatsregierung zuzustellen.
    • (5) Der Verfassungsgerichtshof kann trotz einer Rücknahme der Popularklage über diese entscheiden, wenn er eine Entscheidung im öffentlichen Interesse für geboten hält; er hat über die Popularklage zu entscheiden, wenn die juristische Person des öffentlichen Rechts, deren Rechtsvorschrift angegriffen ist, eine Entscheidung binnen vier Wochen ab Zustellung der Rücknahmeerklärung beantragt.

Geschäftsordnung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs (GeschOVfGH)

Rechtsprechung

Publikationen

Lexika

Dissertationen

Monografien

Lehrbücher

  • Josef Franz Lindner, Bayerisches Staatsrecht, ISBN 9783415045774

Kommentare

Fachaufsätze

  • Badura, Grundrechte der Gemeinde, BayVBl. 1989, 1
  • Geuer, Rechtsschutzmöglichkeiten von Unternehmern gegen den neuen „Rundfunkbeitrag“
  • Huber, Grundfragen der Bayerischen Verfassungsgerichtsbarkeit – 60 Jahre Bayerischer Verfassungsgerichtshof, BayVBl. 2008, 65 ff.
  • Huber, Die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs zu den Grundrechten, BayVBl. 2010, 389 ff.;
  • Knöpfle, Verfassungsgerichtsbarkeit in Bayern, BayVBl. 1984, 257 ff.;
  • Lichtenberger, Der Bayerische Verfassungsgerichtshof, BayVBl. 1989, 289 ff.;

Muster

Siehe auch

Fußnoten

<references />

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