Einfügen in die Eigenart der näheren Umgebung

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Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach

Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der Baunutzungsverordnung (BauNVO) bezeichnet sind, beurteilt sich gemäß BauGB § 34 Abs. 2 die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der Baunutzungsverordnung (BauNVO)in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre; auf die nach der Baunutzungsverordnung (BauNVO) ausnahmsweise zulässigen Vorhaben ist BauGB § 31 Abs. 1, im Übrigen ist BauGB § 31 Abs. 2 entsprechend anzuwenden. (BauGB § 34 Abs. 2)

BVerwG, Urteil vom 26.05.1978 - IV C 9.77

"Das Merkmal des "Einfügens" unterwirft die Zulässigkeit von Vorhaben im unbeplanten Innenbereich, wie bereits hervorgehoben, schärferen Anforderungen, als sie innerhalb des § 34 BBauG 1960 vom Merkmal der "Unbedenklichkeit" ausgingen. Zu klären ist, worin die Verschärfung besteht. Das bereitet Schwierigkeiten. Das Wort "Einfügen" ist nicht eindeutig (a). Auch Hinweise darauf, daß das Einfügen im Vergleich zur Unbedenklichkeit eine "positivere" Anforderung sei (b) oder daß § 34 BBauG in seiner neuen Fassung keine (materiellen) "Verschlechterungen" mehr gestatte (c), führen nicht durchschlagend wieder.

a) Das Wort "Einfügen" ergibt nicht schon aus sich, was die in Rede stehende Verschärfung kennzeichnet. Sein Wortsinn zwingt nicht einmal zu der Annahme, daß mehr als das Fehlen eines bodenrechtlich relevanten Widerspruchs gemeint sei. Dem Wortsinn läßt sich erst recht nicht entnehmen, was sich im Vergleich zur Unbedenklichkeit geändert hat. Das eine wie das andere wird darin deutlich, daß der erkennende Senat in seinem Urteil vom 23. April 1969<ref>(a.a.O. S. 32)</ref> bereits zu § 34 BBauG - 1960 die Auslegungsformeln "anpassen" und "einfügen" erwogen und nicht als unzutreffend, sondern - wegen des tendenziell mehr "negativen Gehalt[s]" des Merkmals der Unbedenklichkeit nur als mißverständlich bezeichnet hat.

b) Ebenso ist auch mit der - an das erwähnte Urteil vom 23. April 1969 a.a.O. anknüpfenden - Erläuterung, daß das Einfügen im Verhältnis zur Unbedenklichkeit "einen mehr positiven Gehalt" habe und "im positiven Sinne" etwas fordere<ref>(so z.B. Dyong in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Bundesbaugesetz § 34 Rdnr. 13)</ref>, lediglich herausgestellt, daß die Änderung auf eine Verschärfung zielt. Das Wort "positiv [er]" ergibt dagegen nicht, worin der Unterschied liegt.

c) Der Gehalt dessen, was das "Einfügen" von der "Unbedencklichkeit" unterscheidet, wird greifbar auch nicht dadurch zum Ausdruck gebracht, daß man das "Einfügen" als eine Abkehr von der "Verschlechterungsrechtsprechung" bezeichnet<ref>(so Bielenberg BlGBW 1977, 142)</ref>. Dazu ist folgendes zu bemerken:

Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 23. April 1969 a.a.O. als Beispiel für das Vorliegen eines Widerspruchs angeführt, daß

"der hinzutretende Bau die vorhandene Situation mehr als nur geringfügig verschlechtert".

Ob dieses Beispiel im Zuge der nachfolgenden Handhabung des § 34 BBauG 1960 allerwärts so verstanden worden ist, wie es der Senat seinerzeitig gemeint hat, mag auf sich beruhen. Jedenfalls hat dieses Beispiel die weitere Diskussion namhaft beeinflußt. Gerade die Annahme, daß demnach geringfügige Verschlechterungen der jeweiligen Situation grundsätzlich nicht zu verhindern seien, hat den Gesetzgeber bestärkt, den § 34 BBauG 1960 zu ändern. So gesehen, trägt es in der Tat zum Verständnis des Wechsels von der "Unbedenklichkeit" zum "Einfügen" bei, über die neue Fassung zu sagen, daß sie grundsätzlich selbst geringfügige Verschlechterungen nicht mehr gestatte. Die darin liegende Einsicht ist jedoch zur Definition dessen, was als "Einfügen" anzusehen ist, ebensowenig geeignet, wie es die "geringfügige Verschlechterung" für das Erfordernis der "Unbedenklichkeit" war.

Es sind vor allem zwei Dinge, die in diesem Zusammenhang nicht übersehen werden dürfen: Einseitig darauf abzuheben, ob das hinzutretende Vorhaben zu einer (materiellen) "Verschlechterung" führt, birgt die Gefahr in sich, daß gar nicht mehr nach der "Einfügung" in die konkrete Umgebung gefragt, sondern mehr oder weniger abstrakt, d.h. von dieser konkreten Umgebung abgelöst, geprüft wird, ob es sich bei dem Vorhaben um eine städtebaulich förderungswürdige Entwicklung handelt. Diese Gefahr wird besonders deutlich an dem Beispiel, daß über die Zulässigkeit eines mit Emissionen verbundenen Vorhabens zu befinden ist. Auch ein solches Vorhaben kann sich bei entsprechend beschaffener Umgebung in diese Umgebung "einfügen", obgleich sich nicht bezweifeln läßt, daß das Hinzutreten von (weiteren) Emissionen in gewisser Weise stets - also selbst in einem durch industrielle Nutzungen geprägten Gebiet - eine Verschlechterung bedeutet.

Es kommt - zweitens - hinzu, daß der Begriff der (materiellen) Verschlechterung nicht gleichsam eindimensional ist. Bauliche Entwicklungen sind aus der Sicht der öffentlichen Belange, die im § 1 Abs. 6 BBauG 1976 angeführt sind und die hier allein als Maßstäbe in Betracht kommen, häufig unterschiedlich dahin zu beurteilen, ob sie zu einer Verschlechterung führen: Eine Bebauung mit an sich unerwünschten Auswirkungen auf das Ortsbild kann mit der erwünschten Gewinnung von Arbeitsplätzen verbunden sein; eine als solche eher negative Verdichtung der Bebauung kann sozialen Bedürfnissen der Bevölkerung oder der Vermeidung einseitiger Bevölkerungsstrukturen dienen u.ä.m. Dia Beurteilung, ob sich ein neues Vorhaben sozusagen insgesamt als eine "Verschlechterung" darstellt, würde daher häufig eine planerische Abwägung zwischen den jeweils berührten öffentlichen Belangen voraussetzen und in der Sache darauf angelegt sein, die nachteilige Berührung von Belangen der einen Art gegen die Förderung von Belangen der anderen Art gleichsam aufzurechnen, also anzunehmen, daß das eine durch das andere kompensiert werde. Derartige Abwägungen von Kompensationen können jedoch nicht innerhalb einzelner Baugenehmigungsverfahren von der Baugenehmigungsbehörde vorgenommen werden; sie müssen der gemeindlichen Bauleitplanung vorbehalten bleiben. Was zur Unzulässigkeit solcher "Kompensationen" bei Anwendung des § 35 Abs. 2 und 3 BBauG 1960 im Urteil vom 16. Februar 1973 - BVerwG IV C 61.70 - BVerwGE 42,8 [14 ff.] ausgeführt worden ist, gilt entsprechend auch für § 34 BBauG alter wie neuer Fassung. Trifft das jedoch zu, dann kann in § 34 Abs. 1 BBauG 1976 das Merkmal des Einfügens auch nicht in dem Sinne als ein Verbot von "Verschlechterungen" verstanden werden, daß jeweils über eine Abwägung der berührten Belange zu ermitteln sei, ob das Vorhaben "insgesamt" als eine (materielle) Verschlechterung angesehen werden muß oder nicht. Ein Vorhaben, das - nach Maßgabe der jeweiligen Umgebung - in auch nur einer Hinsicht eine so eindeutige Verschlechterung nach sich zieht, daß es nur durch die Vornahme einer "Kompensation" zu retten wäre, ist nach § 34 Abs. 1 BBauG 1976 ohne weiteres unzulässig; seine Ausführung könnte allenfalls über eine förmliche Bauleitplanung ermöglicht werden.

Zusammenfassend ist demnach festzuhalten: Der Eintritt einer Verschlechterung der vorgegebenen Situation kann unter bestimmten Voraussetzungen, ohne daß es weiterer Überlegungen und Prüfungen bedarf, ausschließen, daß sich ein Vorhaben seiner Umgebung einfügt. Aber der Eintritt oder Nichteintritt von (materiellen) Verschlechterungen ist dem "Einfügen" nicht in der Weise zugeordnet, daß dieser Begriff mit Hilfe des Merkmals der (materiellen) "Verschlechterung" definiert werden könnte.

Der erkennende Senat meint, daß der Unterschied zwischen dem "Einfügen" (§ 34 Abs. 1 BBauG 1976) und der als Fehlen eines (bodenrechtlich relevanten) Widerspruches verstandenen Unbedenklichkeit (§ 34 BBaug 1960) in folgendem werden muß:

Auszugehen ist davon, daß sich der jeweils beachtlichen Umgebung ein Rahmen entnehmen läßt: Sind in der als Maßstab beachtlichen Umgebung Wohngebäude, Gewerbebetriebe ohne erhebliche Nachteile für die Umgebung, aber auch Gewerbebetriebe von stärker emittierender Art vorhanden, so reicht in der Art der Bebauung der Rahmen "vom 'Mischgebiet' bis zum 'Industriegebiet'"<ref>(Urteil vom 18. Oktober 1974 a.a.O. S. 118)</ref>. Sind in der als Maßstab beachtlichen Umgebung die Grundstücke mindestens zu einem Viertel, höchstens aber zur Hälfte bebaut, so reicht im Maß der Bebauung der Rahmen von der Grundflächenzahl 0,25 bis zur Grundflächenzahl 0,5. Haben die Häuser in der als Maßstab beachtlichen Umgebung zwei, drei oder vier Vollgeschosse, so schließt der Rahmen in dieser Richtung zwei bis vier Vollgeschosse ein. Liegen die bebauten Grundstücksflächen jeweils an der Straße oder bis zu 12 m von ihr entfernt, so ist damit in bezug auf die überbaubaren Grundstücksflächen der Rahmen gegeben n.s.w. Je reiner, d.h. einheitlicher, die beachtliche Umgebung ist, um so enger wird voraussetzungsgemäß der Rahmen, den sie hergibt. Daß es im Einzelfall - etwa bei Emissionen von unterschiedlicher Art und Stärke - schwieriger sein kann, den "Rahmen" zu ermitteln, als es in den genannten Beispielen der Fall ist, hebt nicht die Möglichkeit der Festlegung dieses "Rahmens" auf und ändert nichts an seiner grundsätzlichen Maßgeblichkeit.

Das Merkmal des "Einfügens" verlangt, daß das zu beurteilende Vorhaben zu dem aus seiner (maßgebenden) Umgebung ableitbaren Rahmen in bestimmter Beziehung steht. Das bedeutet:

Ein Vorhaben, das sich - in jeder Hinsicht - innerhalb des aus seiner Umgebung hervorgehenden Rahmens hält, fügt sich in der Regel seiner Umgebung ein. Allerdings muß beachtet werden: Es ist selten so, daß die vom jeweiligen Rahmen umfaßten baulichen oder auch nichtbaulichen Nutzungen gleichmäßig über die beachtliche Umgebung verteilt sind, daß also - ausgedrückt an dem oben gewählten Beispiel mit den Geschoßzahlen - vom Baugrundstück in jeder Richtung zwei-, drei- und viergeschossige Häuser sozusagen im steten Wechsel aufeinanderfolgen. Im allgemeinen wird eine ungleichmäßige Verteilung jener Nutzungen festzustellen sein, bei der etwa die sich dem Vorhaben im Süden anschließende Bebauung innerhalb des Rahmens "höher" liegt, als es für die ihm im Norden folgende Bebauung zutrifft, oder in der für die unmittelbare Umgebung des Baugrundstücks ein anderer Akzent charakteristisch ist, als es bei der sonst noch beachtlichen Umgebung der Fall ist. Bei einer solchen Sachlage kann die Zulässigkeit eines Vorhabens nicht ohne Rücksicht darauf, daß seine unmittelbare Umgebung oder seine Umgebung in einer bestimmten (Himmels-)Richtung gesteigert schutzwürdig ist, allein daraus hergeleitet werden, daß es den insgesamt maßgebenden Rahmen nicht überschreitet. Daraus folgt: Ein Vorhaben, das sich - in jeder Hinsicht - innerhalb des aus seiner Umgebung hervorgehenden Rahmens hält, fügt sich gleichwohl seiner Umgebung dann nicht ein, wenn das Vorhaben es an "der gebotenen Rücksichtnahme auf die sonstige", d.h. vor allem: auf die in seiner unmittelbaren Nähe vorhandene, "Bebauung" fehlen läßt<ref>(Urteil vom 18. Oktober 1974 a.a.O. S. 118)</ref>.

Die Feststellung, daß sich alle Vorhaben, die den durch ihre Umgebung gesetzten "Rahmen" einhalten, in der Regel dieser Umgebung "einfügen", erschöpft die Möglichkeiten des "Einfügens" nicht. Auch Vorhaben, die den aus ihrer Umgebung ableitbaren Rahmen überschreiten, können sich dennoch dieser Umgebung "einfügen". Bei der "Einfügung" geht es weniger um "Einheitlichkeit" als um "Harmonie". Daraus, daß ein Vorhaben in seiner Umgebung. - überhaupt oder doch in dieser oder jener Beziehung - ohne ein Vorbild ist, folgt noch nicht, daß es ihm an der ("harmonischen") Einfügung fehlt. Das Erfordernis des Einfügens schließt nicht schlechthin aus, etwas zu verwirklichen, was es in der Umgebung bisher nicht gibt. So ist es z.B. - je nach den konkreten Umständen - denkbar-, daß sich in einem bisher tatsächlich nur dem Wohnen dienenden Gebiet ein außerhalb dieses Rahmens liegendes Kurheim "einfügt"; es ist nicht ausgeschlossen, daß sich ein Bauwerk mit einer hinter der maßgebenden Umgebung zurückbleibenden Geschoßflächenzahl oder mit einem zusätzlichen halben Geschoß seiner Umgebung "einfügt"; es kann sein, daß etwa ein Jugendheim, das im Zusammenhang mit seiner besonderen Punktion einen größeren Freiplatz benötigt, hinter die in der Umgebung eingehaltene Bauflucht zurücktritt und sich dennoch der Umgebung "einfügt". Das Gebot des "Einfügens" soll nicht als starre Festlegung auf den gegebenen Rahmen allen individuellen Ideenreichtum blockieren; es zwingt nicht zur Uniformität. Das Erfordernis des "Einfügens" hindert nicht schlechthin daran, den vorgegebenen "Rahmen" zu überschreiten. Aber es hindert daran, dies in einer Weise zu tun, die - sei es schon selbst oder sei es infolge der Vorbildwirkung - "geeignet ist, ... [bodenrechtlich beachtliche und erst noch ausgleichsbedürftige] Spannungen zu begründen oder die vorhandenen Spannungen zu erhöhen"<ref>(Urteil vom 3. Juni 1977 - BVerwG IV C 37.75 - BVerwGE 54, 73 [79])</ref>. Auf diese - wenn man es so gegenüberstellen will - mehr formelle "Verschlechterung", auf das Vorliegen einer "Störung" oder "Belastung" in dieser Hinsicht<ref>(vgl. zu diesen Ausdrücken - im Zusammenhang mit § 1 BauGestVO - das Urteil vom 28. Juni 1955 - BVerwG I C 146.53 - BVerwGE 2, 172 [177])</ref> kommt es an, wenn zu entscheiden ist, ob ein den vorgegebenen Rahmen überschreitendes Vorhaben dennoch zulässig ist. In dieser Ausrichtung steht das Erfordernis des Einfügens nicht nur in Beziehung zu den in § 1 Abs. 6 BBauG 1976 angeführten öffentlichen Belangen, sondern darin liegt zugleich seine Beziehung zur Bauleitplanung: Ein Vorhaben, das im Verhältnis zu seiner Umgebung bewältigungsbedürftige Spannungen begründet oder erhöht, das - in diesem Sinne - "verschlechtert", "stört", "belastet", bringt die ihm vorgegebene Situation gleichsam in Bewegung. Es stiftet eine "Unruhe", die potentiell ein Planungsbedürfnis nach sich zieht. Soll es zugelassen werden, kann dies sachgerecht nur unter Einsatz der - jene Unruhe gewissermaßen wieder auffangenden - Mittel der Bauleitplanung geschehen. Ein Vorhaben, das um seiner Wirkung willen selbst schon planungsbedürftig ist oder doch das Bedürfnis einer Bauleitplanung nach sich sieht, fügt sich seiner Umgebung nicht ein."<ref>BVerwG, Urteil vom 26.05.1978 - IV C 9.77 Tz. 35 ff.</ref>

Normen

Rechtsprechung

Publikationen

Fachbücher

  • Busse/Keller, Taschenbuch für Gemeinde- und Stadträte in Bayern, Boorberg Verlag, 4. Aufl. 2014, ISBN 9783415052086 S. 173 f.

Siehe auch

Fußnoten

<references/>

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